安邦：中央要对地方“放权让利”

　　中央全面深改小组6月6日召开第三次会议，习近平总书记主持会议并发表重要讲话。会议审议了《深化财税体制改革总体方案》和《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。从此次关于财税体制改革总体方案的报道中，不难看出这项深层次改革的复杂性所在。

　　习近平总书记在讲话中指出，“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。主要目的是……形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性……要充分认识深化财税体制改革的重要性、紧迫性、复杂性、艰巨性，树立全国一盘棋思想，加强组织领导，周密安排部署，正确引导舆论，凝聚各方共识，积极稳妥推进改革。”这番讲话显示，中央和地方在怎样改革财税体制方面仍未达成一致，所以才要“树立全国一盘棋思想，加强组织领导”；至于具体分歧，可能体现在对改革长短期效果的判断上--地方更看重立竿见影的效果，希望“解一时之弊”，中央则更着眼长远机制的系统性重构。

　　实际上，财税改革在国内已经是老生常谈了，自1994年分税制改革以来便一直在讨论中。去年11月召开的三中全会对下阶段财税改革有了较为明确的规划，但即使如此，当改革思路转变为具体方案，仍需要总书记重申一些常识性的判断，显示出中央和地方的分歧可能较大，双方利益之争非常复杂。总结近些年各方的争论，中央和地方在财力与事权匹配方面难以达成一致，地方认为财权少而事权多，中央官员则屡次表示，钱都通过转移支付给地方了。对此，有地方指出，转移支付的效率实际上很成问题，以专项转移支付为主体的财税体制，一方面层级太多，雁过拔毛，真正流到地方上的资金已所剩不多，另一方面也形成了“跑部钱进”的现象，并没有达到平衡区域间政府财力的初始目的。

　　在我们看来，下阶段深化财税体制改革要取得进展，中央需要对地方“放权让利”。中央要把相当一部分权力下放给地方，责任也随之下放。当前国务院正在推进行政审批改革，取消和下放审批权取得了显著的效果。此项改革仍需进一步深化，才能为财税改革创造出良好的环境。中央应该看到，“不取”即是“予”，要让地方休养生息，夯实地方财税基础。考虑到中国国土广袤，国情复杂，让地方拥有更多的自主权就更为重要了，有助于避免简单的一刀切政策。在这方面，建立新的地方税种固然重要，可能还需要调整中央与地方税收分成的比例，让税收更多留存在地方，而不是把税收之“水”抽上去之后，再通过有缺陷的转移支付渗透下来，真正做到取之地方，用之地方。此外，改革转移支付系统，更多采用一般转移支付的方式平衡区域间政府的财力，也应被纳入到深化财税体制改革的方案中。如果中央能做到“放权让利”，调整好央地关系，相信下阶段财税改革将更为顺畅一些。

　　除了调整政府间关系，我们注意到，习近平总书记在讲话中重申了“透明预算”的要求，这也是财税改革的一大难点，该如何约束政府行为？归根结底，财税体制改革不仅是在中央与地方之间分蛋糕，更涉及到政府与纳税人之间关系，需要强化民众对于政府行为和财政预算及支出的监督与约束。4月末，由全国人大常委会法律委员会起草的预算法修正案草案，第三次上会审议，但因争议仍然比较多，最终未能通过。这也就是说，诸如是否赋予人大修改和调整预算的权力，央行究竟是“经理”还是“代理”国库，公众如何参与预算，地方债风险管理等诸多问题，要达成共识的道路仍然漫长。或许也因如此，习近平总书记在讲话中对此只是四个字带过，而没有像央地关系那样，给予更多关注。这似乎表明，在决策层的改革盘子中，政府间关系的调整优先于预算民主化，因前者更有利于稳增长、调结构、防风险及惠民生。

　　如习近平总书记所言，财税改革不是短期之举，而是长期的系统改革。但正因为如此，需要着眼于战略目标，加快推动改革。中央要对地方“放权让利”，沿着阻力最小化的方向切入改革。