“基金管理办法出台了，接下来就是正式组建基金管理公司了。”一位接近中国铁路总公司（下称铁总）的人士告诉21世纪经济报道记者。
7月8日，国家发改委联合财政部、交通运输部、发布了《铁路发展基金管理办法》（下称《办法》），《办
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“实际上，铁路发展基金这个事，从去年7月份国务院常务会议正式提出以来，铁总和相关部门一直在研究、谋划、筹备，争取早日推出。但此事一直是只听楼梯响，不见人下来。其中的阻力和难点，铁路内部人士都非常清楚，主要是铁路作为基础产业，其盈利性得不到市场认可，而这种基金公司的模式，投资者也无法参与到公司的日程决策和经营中去，一旦推出，是否会得到市场认可，实在是个很大的未知数。”该人士指出。
此次铁路基金管理办法的出台，等于宣告了该基金“一只脚已经跨出娘胎”。
高债务逼铁总融资转型
事实上，早在今年5月19日，发改委就联合财政部、住建部、国土部、环保部、人民银行、银监会、国家铁路局、铁总等单位和部门召开联席会议，商定抓紧出台铁路发展基金管理办法，尽早组建铁路发展基金公司。
北京交通大学运输学院一位知情教授表示，发改委联合多部门召开针对铁路建设和融资的联席会议，且该每月调度一次工作进展，足见对铁路事业的重视，也凸显出铁路融资问题事关重大。
铁路的融资困境目前已经到了非常紧迫的地步。近年来，由于铁路建设任务繁重，铁路年固定资产投资一直处于高位运行状态。
而随着铁路投资的逐年上涨，铁总的总负债和负债率也水涨船高，财务报表显示，2012年底、2013年底、2014年一季度末铁总的总负债分别为27926亿元、32259亿元、32690亿元，负债率则分别为：62.23%、63.93%、64%。
“铁总内部对日益庞大的债务和负债率基本是债多不愁的态度，因为这是铁总为了完成国家铁路建设任务而负的债，实际上背后是政府的债务，即使到了不可收拾的地步，也会有政府最后埋单。”上述接近铁总的人士表示。
虽然债务的最终解决可能落不到铁总头上，但每年由此产生的还本付息却让铁总实实在在地感觉到有点“吃不消”。
中国工程院院士王梦恕表示，铁总这些年基本是在给银行打工，“不光铁总，工程局也是，有些工程局因为上面迟迟不发工程款，资金周转困难，不得不跟银行借款以解燃眉之急，曾经有段时间，一些工程局的负债率都超过100%了。”王梦恕表示。
铁总的财务报告显示，2014年一季度铁总用于还本付息的资金就高达654.38亿元，而同期内铁总用于基建投资的资金为1487.28亿元，也就是说，还本付息资金达铁总基建资金的一半左右。这也凸显了铁总目前沉重的债务负担。铁路发展基金正是在上述背景下“催生”的。
外部投资者谨慎观望
此次公布的办法奠定了铁总“独揽”基金管理大权的基础。《办法》规定，按照国家铁路投资政策和铁路发展基金投资方向，提出铁路发展基金年度募集规模建议，落实国家关于铁路项目批复要求和年度投资计划安排，提出铁路发展基金年度投资项目安排意见并备案。而社会投资人作为优先股股东，不直接参与铁路发展基金经营管理。
这也符合铁路内部的期许，上述人士表示，一些铁路局长在铁总的年度工作会议上表示，以前建设高铁时成立的一些合资公司，让铁路局办事十分被动，例如线路委托给铁路局运营之后，铁路局要维修、置办设备等都需要时时向公司财务部门申请，批准后方能实施，这有时候会影响铁路安全和运输，因此一些局长对此十分不满。
成立铁路发展基金之后，最终铁路的建设、运营、管理都在铁路手里，外部投资者只是拿到合理的收益回报，不参与到具体事务中来。
不过，这样的安排让外部投资者对投资铁路望而却步。大秦铁路一位股东表示，目前铁路的货运形势堪忧，今年铁路货运涨价的幅度也不如原预期，并且铁路改革之前的管理痼疾如清算不透明、调度权掌握在铁路部门手里、最终盈利如何、分配不公开等仍然没有得到最终解决。
加之铁路作为基础型产业，其盈利的预期十分渺茫，更让外部投资者过其门而不入。“我们更愿意让铁路投资到土地开发、高附加值物资的运输这些业务上去。”该股东表示。
然而，上述市场人士的愿望跟政府设立铁路发展基金的初衷是不太相符的。《办法》规定，铁路发展基金投资必须符合国家规定的投资方向，主要用于国家批准的铁路项目资本金，规模不低于基金总额的70%；其余资金投资土地综合开发等经营性项目，提高整体投资效益。
至于铁路发展基金设立的金额，上述办法没有提到。接近铁总的消息人士向21世纪经济报道表示，去年国务院提出设立基金时，计划以200亿元的中央预算内资金、450亿元的铁路建设基金、从交通运输部划拨铁路的约150亿元车购税为主体，争取吸收到200亿元的社会资本，形成约1000亿元的融资量。如果成功的话，2014年和2015年打算将基金规模扩大到2000到3000亿元。
“不过2013年并未如期推出1000亿元的铁路发展基金，所以今年是不是能够像计划中所说的推出2000亿到3000亿元规模的基金，不太好说。”该人士表示。（编辑 耿雁冰）
作者：孙春芳
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