21世纪经济报道
最高法院司改办主任贺小荣在解读《人民法院第四个五年改革纲要2014-2018》时特别提到，本轮司法改革的一个突出特点，就是从方案设计之初即将“司法权是判断权和裁量权”、“司法权是中央事权”这两个重大理论表述确定为改革的理论基点，并据此构建新一轮人民法院改革的逻辑结构。
其中，司法权为中央事权这一重大理论表述尤其值得关注。对此，清华大学公管学院政府研究所所长于安分析，这次司法改革提及的地方司法职能“中央事权”属性，仍然是层级执行性的和工作分工层面的“中央事权”，而非法律制度意义上的“中央事权”，仍然没有改变中央统一领导分级、分区、分类实施中央法律政策的国家权力分配制度。
“我们的宪法和法律关于中央与地方关系的规定也存在有待改进的地方，特别是地方人大及其政府和司法机构与中央的关系。条块结合带来的制度上的含混问题，需要依靠更高层次的政治体制改革来解决，单靠司法改革本身不能解决这个问题。”于安指出。
地方法院是国家设在地方代表国家行使审判权的法院
《21世纪》：如何理解司法权为中央事权比较合适？
于安：“中央事权”成为这次司法改革的根据和基础，有关注和讨论的价值。如果要使改革取得新的法律意义，而不限于现有权限内的政策性体制调整和人事财务的工作调整，那么就应当修改或者解释《人民法院组织法》、《法官法》，甚至《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。这些年来司法改革成效有限的一个原因，是较多局限在司法体系内部的工作层面。
究竟如何确切界定司法改革提及的“中央事权”？如果按照司法裁判依据和执行的法律属性来推定司法权地位，那么依据和执行中央法律法规的不一定必须是中央事权。根据地方组织法的规定，各级地方人大和地方政府的首要职能就是执行中央法律法规在当地的实施。基于简单推理形成的结论不能有效地解决国家组织的权限划分问题。在组织法上看，中央事务并不一定必须由中央本机构、它的分支机构或者下属机构来完成，因为本机构对他机构的委托、授权和协助，无论是法定的或者协议的都是可能甚至是有效率的选择。
按照现行宪法的规定，按照民主集中制原则，中央享有对所有国家事务的统一领导权，包括实行民族区域自治和社会制度自治的地方。中央与地方国家权力的权限划分，是一个单一制国家实行分级、分区和分类管理的制度表现。所以地方国家机关，包括司法机构的权限，都是执行中央事权的一个层次。
所以，这次司法改革提及的地方司法职能“中央事权”属性，仍然是层级执行性的和工作分工层面的“中央事权”，而非法律制度意义上的“中央事权”，仍然没有改变中央统一领导分级、分区、分类实施中央法律政策的国家权力分配制度。因此也没有在法律上改变地方司法机构的既有宪法性质和地位。尽管我国四级法院大约共有3000多个法院，但地方各级人民法院行使的司法权均直接来源于中央法律的规定或者授权，它们都是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。
应当把司法经费作为上位科目单独列出
《21世纪》：各级国家机关事权划分不清、制度性不强的问题如何解释？
于安：单一制国家在法律上全部规定清楚中央与地方的事权是比较难的，很不容易做到。那些明确规定地方有一定自治权的单一制国家，例如英国和日本，也不容易在法律上分得清楚，更不用说制度持久性了。原因在于中央总是保留着最终的决策权，这在我国称为中央的统一领导权。中央享有保留权的意思是说，即使依法享有自治权或者层级决定权，中央在认为需要或者必要的时候仍然可以改变地方的决定，或者收回原来授予的地方决策权。
由于上述原因，我们的宪法和法律关于中央与地方关系的规定当然也存在有待改进的地方，特别是地方人大及其政府司法机构与中央的关系。条块结合本来是一个特点，也是一个比较含混的地方。这部分的制度问题，需要依靠更高层次的政治体制改革来解决，法律本身和司法改革没有这个能力。
《21世纪》：司法经费的制度性保障和改革方向如何考虑？
于安：根据现在的司法改革试点方案，省以下司法机关要实行省级统管，其中省以下司法机关的经费都由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。以后的制度性走向，还要看财政体制的政策和成效。虽然按照事权与支出责任相统一的原则，在理论上似乎就可以考虑由中央财政统一保障司法经费，但是国家治理体系和治理能力的改革和构建更为重要，比财政体制改革更有决定意义。
司法经费的财政支出分类是一个亟待考虑的改革项目，应当把司法经费作为上位科目单独列出，而不是放在类似公共安全的项目下。因为这种传统分类带有严重的行政色彩，非常容易因行政需要而被挤占或者挪用。(编辑 宋菁)
作者：王尔德 (来源：21世纪经济报道)
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