不动产登记条例有望近日出台 或成反腐利器

　　不动产登记条例或成反腐利器

　　编者按

　　有消息称，备受关注的不动产登记暂行条例有望在近日出台。在这部酝酿了7年的行政法规中，统一登记是其最大的亮点。而在统一登记的前提下，这部法规也被赋予了更多的意义。

　　譬如，为房产税的征收奠定基础，成为房地产市场步入健康规范管理的前提。此外，尽管参与立法的专家一再解释，该条例与反腐并无直接关系，但该条例还是被寄予了成为“反腐利器”的厚望。

　　那么，不动产统一登记到底是怎么回事，将会带来什么样的影响或变化？不动产登记暂行条例出台的背后又有哪些故事？条例如果真正落地，将会面临哪些问题？本期法治周末将为您一一解读。

　　聚焦不动产登记条例(一)

　　不动产登记条例或成反腐利器

　　“房产在官员财产中占据极大的部分，也是腐败的重灾区之一，希望通过不动产登记和房产税等制度的联手，在未来能有效打击这类腐败行为”

　　法治周末

　　“沉寂”了一段时间之后，坐拥大量房产的“房氏家族”又来了。

　　近日，浙江省宁波市公安局杭州湾分局民警沈某遭人举报，被曝有“两个身份证”和“69套房产”，一时间引发广泛关注。

　　就在公安机关和纪检部门成立专门调查组对沈某进行进一步调查时，在温州市苍南县龙港镇，又出现了一名“房叔”，此前仅是龙港镇某村村支书的李某在上海竟坐拥132套房产，令人瞠目。

　　不断刷新纪录的“房叔”“房姐”们也在不断刺激着民众的神经，人们对反腐的期盼越来越高。即将出台的不动产登记暂行条例，因涉及到“房产登记”，而被很多人视为助力于反腐的“反腐利器”。

　　此前有媒体报道，不动产登记暂行条例已由国务院签发，定于年内颁布，自2015年3月1日起施行。

　　国土资源部原法律中心户权户籍处总登记师刘燕萍也向媒体透露，“不动产登记暂行条例这一关系不动产登记顶层制度的条例离正式出台越来越近了，国土部目前正在研究起草暂行条例的操作细则”。

　　“实行不动产统一登记制度，将对打击腐败起到一定的效果和作用。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明在接受法治周末记者采访时强调，不动产登记条例也是在为征收房地产税奠定基础，未来二者间的“联手”将有效打击腐败行为。

　　条例将极大助力反腐

　　当得知不动产登记暂行条例即将实施的消息时，北京大学廉政建设研究中心主任李成言就知道这很可能在未来刮起一轮“反腐风暴”。

　　“近年来越来越多的官员贪腐案件被曝出，这其中房产腐败更是严重。”李成言向法治周末记者介绍，针对这种情况，其实从1995年开始，中央已先后颁布了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》等多个文件，官员的财产申报范围也从简单的“收入”扩展到了官员的股票、不动产等。

　　但李成言坦言，目前针对官员房产的反腐效果并不明显，因为“查房反腐”的一个巨大瓶颈就在于国家不动产登记制度的不统一和不完善，“在这种现实情况下实行不动产统一登记就显得尤为必要”。

　　事实上，国家要建立不动产登记制度已酝酿多年。

记者了解到，早在2007年颁行的物权法中，就已明确规定了要建立不动产登记制度。

　　而直到2014年8月15日，国务院法制办公室才公布了共6章30条的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，公开征求了意见。

　　历经多年，不动产登记暂行条例这只“楼上的靴子”最终确定落地，盼望许久的人们也立即对其冠以了“反腐利器”这样显眼的标签，并寄予厚望。

　　然而，一些业内专家却多次提醒民众应“理性看待”。

　　参与条例草案起草的知名物权法专家孙宪忠就曾多次在接受媒体采访时强调，不动产登记条例最大的作用是实现统一登记，保护产权及交易安全，而并非意在反腐。

　　对此，任建明在接受法治周末记者采访时也坦陈，反腐确实并非不动产登记条例出台的主要目的。但他强调，以往出现的大量“房产腐败”案件，就是因官员房产信息不公开、不透明所致。

　　“在实行不动产统一登记和不动产公开查询管理系统等建立后，将有助于摸清官员不动产的真实情况，以及发现那些多占多用、占而不用和不正当交易等房产问题，客观上将对发现和打击官员腐败产生极大助力。”任建明说。

　　打破信息孤岛是关键

　　“不动产登记条例的出台对那些拥有多套房产的官员是一种威慑。”任建明预测，条例正式落地后，不少官员可能会有“抛房”等动作。

　　现实似乎也正如任建明预测的那样。

　　“最近我们不少人都在关注和讨论不动产登记的消息。”北京市大兴区某政府官员李林(化名)向法治周末记者直言，目前不动产登记条例在官员系统内部有着极高的“关注度”，一些官员甚至已经开始考虑“趁早”出售手中的部分房产。

　　对于不动产登记，官员们有着自己的“担心”。

　　李林向法治周末记者透露，在他身边，手中握有三套以上住房的官员不在少数，虽然这些房产并非民众所想的是“贪污所得”，可能有父母过世后留下的房产或早期单位分得的房产等，但随着不动产登记的实施，官员名下的全部房产被登记，在当前社会舆论下，很可能因此带来解释财产来源等不必要的麻烦，进而影响仕途。因此，官员们目前普遍存在“多一套还不如少一套”的心理。

　　在任建明看来，不论出于何种目的，官员们的这种“吐房”心理已经说明了不动产登记对贪腐起到的威慑作用，但要想真正使其发挥反腐功效，还需要制度的完善和各部门的合理利用。

　　参与条例起草制定工作的清华大学法学院副教授程啸曾向媒体表示，根据不动产登记暂行条例对查询作出的规定，对不动产登记信息，并非随意查询，出于隐私等考虑，必须是权利人和利害关系人等才可以。

　　有观点认为，此规定将使不动产登记条例的反腐效果大打折扣。

　　任建明则有不同的看法。

　　他认为，虽然普通民众无法随意查询不动产登记信息，但纪检监察部门等机关在办案时则可依照法律规定查询、复制与调查处理与案件等有关的不动产登记资料，这无疑会对处理贪腐案件和寻找线索提供极大的便利。

　　“不动产登记将此前庞杂分散的不动产系统整合成一个统一平台，针对反腐，不再需要各地搜集线索，只要通过一个平台就可以查询某一特定个人名下的全部不动产，这是极大的优势。”任建明强调，信息登记的全面和真实性是保证其反腐效果的前提。

　　2010年以来，中央一直在推行官员财产申报制度，但李林坦言，这其中不乏瞒报、虚假登记等情况。

　　李林举例称，比如一个贪污官员拥有多套房产，他可以将其中的部分房产登记到自己的亲戚名下来逃避追查，虽然这样也有可能面临房产被“易主”的危险，但相比被调查风险要小很多。

　　对此，李成言指出，一方面相关部门在登记时应做好核实工作，避免出现官员漏报、瞒报的情况；同时不动产登记制度也应与官员财产申报制度相联结，通过信息并轨对照核查官员财产申报是否属实。

　　李成言进一步解释称，不同于官员财产申报，不动产登记涉及的人员范围更广，是全民的不动产信息，因此在核查官员信息或调查案件时可以结合不动产登记信息迅速有效地掌握官员及周边亲属的房产情况，便于进一步追查。

　　“这不但要求不动产登记信息要实行全国联网共享，同时不动产信息也应与公安机关户籍登记信息等相联结，通过各部门间信息的互联互通打破目前存在的‘信息孤岛’现象，这是打击腐败的关键。”李成言说。

　　在任建明看来，除了相关部门需加大审核、抽查等力度外，对于发现瞒报、虚报资产的官员也必须给予撤职，甚至司法处理等严惩。

　　“目前的处罚过轻，瞒报、虚报成本太低，不利于对这种行为的打击。”任建明提出，对于一些明知官员房产是腐败所得而协助其进行房产更名，帮助其隐匿财产的，也应视具体情况进行处罚。

　　李成言对此表示认同，他同时强调，阳光是最好的“防腐剂”，对于官员的不动产登记信息应该效仿国外进行公开，“让官员的房产财产透明化，有利于加强民众的第三方监督，比如一个官员瞒报房产，其他知情的群众就可以进行举报，加强监管腐败的力度”。

　　为房产税奠定基础

　　事实上，即将落地的不动产登记条例，除了被寄予反腐众望，也被一些人视为是在为未来国家开征房产税打下基础。

　　然而，中国政法大学经济法学教授吴景明在接受法治周末记者采访时则相对“冷静”，他指出目前针对房产税是否征收以及如何征收等问题，各界还存有争议，因此不动产登记条例对房产税开征能起到多大影响，还有待进一步观察。

　　不过，吴景明强调，实行不动产统一登记将摸清全国的房产底数，这确实为房产税的开征奠定了基础，且目前不少大中城市已完成房屋价值评估系统建设，再加之不动产统一登记，将消除房产税征收的主要技术障碍，可能会加速房产税的推进。

　　“纵观不动产登记制度在国外的发展历程也可以看到，不动产登记都跟政府税收紧密相连。”吴景明举例称，在美国，不动产登记的房产信息就是政府征收房产税的主要征税依据，美国所有州和地方政府都对登记的房产所有人征收房产税。

　　在任建明看来，房产税的征收，如果设置得当，也将对反腐起到积极效果。一方面房产多的官员就要多交税，打击囤房现象；同时有房产税限制，也会减少一些为官员“存房”“藏房”的情况发生。

　　吴景明也认为，房产税征收的真正意义是调节贫富差距，征收的同时也应下调过高的住房用地税负，简并流转交易环节税费等。此外征收应实行阶梯化，对普通民众的基本性住房应免征或少征，对拥有多套住房、占用更多资源的人则要多征税，如果实行也应先从富人、官员等人群入手。

　　同时吴景明强调，房产税的征收也应该避免出现官员将非法财产合法化的情况，比如经调查该官员房产为非法收入购得，就应及时单独列出并对该房产实行没收、查封等措施。

　　“房产在官员财产中占据极大的部分，也是腐败的重灾区之一，希望通过不动产登记和房产税等制度的联手，在未来能有效打击这类腐败行为。而真正的反腐败还是要让权力阳光化，从源头防治腐败要比事后追查更为重要。”任建明说。

　　聚焦不动产登记条例(三)

　　不动产统一登记意味着什么

　　不动产统一登记不仅仅局限于住宅，也会把其他类型物业一并纳入其中，有利于对官员的财产公开，特别是对房产公开起到基础性作用

　　一个人名下到底有多少套房？尤其是公职人员，这一直是个神秘的数据。

　　全国总共有多少不动产，包括房改房、集资房、央产房、军产房、福利房、小产权房，还有林地、草原、土地等，这中间的差距又有多大？

　　这些问题，年内即将公布的不动产登记暂行条例或许都可以解决。

　　不动产登记局挂牌

　　有消息称，不动产登记暂行条例目前已由国务院签发，定于年内颁布，自2015年3月1日起施行。业内人士预测，不动产登记暂行条例如果出台，将成为一大里程碑。

　　尽管消息没有得到权威部门的证实，但从各地纷纷成立不动产登记局等各种迹象来看，这一关系到不动产登记顶层制度设计的条例，离正式出台越来越近了。

　　在获得了国务院的正式授权后，国土部推进不动产统一登记体系力度空前。在2014年年初，协调各部门利益和步伐的联席制度已经建立。

　　国土部此前的统计资料显示，在全国106个重点城市中，已经有约50%的城市启动了不动产统一登记相关工作。

　　在30个启动相关工作的省区市中，河北、山东、江苏、山西、辽宁、陕西、青海、贵州、广西、重庆已基本完成不动产登记省级职责整合。

　　一些省份已出台了不动产统一登记工作方案，明确了工作时间表。

　　其中，广西11月13日印发《广西壮族自治区不动产统一登记工作方案》，明确2017年实行信息共享，依法公开查询；福建9月17日印发《福建省不动产统一登记工作实施方案》，提出2015年6月底前，全省市、县(区)要基本完成不动产登记职责的整合，并按照国家和省里的部署要求，做好机构组建、工作融合、平台建设等工作，实施不动产统一登记。

　　一些省市已成立了不动产登记局。据法治周末记者不完全统计，目前包括广东、海南、江苏等9个省已成立了不动产登记局，四川、河南等6个省也宣布在年内即将成立不动产登记局。

　　不动产登记局的构建，从目前披露的广东省有关方案可略窥一二。

　　广东省机构编制委员会日前发布的通知显示，不动产登记职责整合后，在广东省国土资源厅设立不动产登记局(加挂地籍管理处牌子)，正处级。按照“编随事转”原则，分别从省住房城乡建设厅、农业厅、林业厅、海洋渔业局划转1名行政编制到省国土资源厅，原承担不动产登记工作的人员可按“人随事走”的原则相应划转。

　　北京理工大学经济学教授胡星斗告诉法治周末记者，早在今年8月，国家关于不动产登记局的“三定”方案出台后，就意味着不动产登记从过去的筹备阶段，已经上升到国家行为并完成了顶层设计。

　　此前，与不动产登记工作相关的职能，散落于十多个部门，在许多城市，实行房、地分开登记：国有建设用地使用权在土地管理部门登记，其上的房屋则在房产管理部门登记。

　　此外，耕地、草原、林地、海域使用权等又分散在不同部门，涉及国土、住建、农业、林业等多个部门。而设立不动产登记局，就是要整合这些职能。

　　胡星斗说：“不动产登记局的挂牌与三定方案的确定，表示不动产登记工作有了统一的领导、规划、步骤，将会把过去散布在各个领域的不动产登记信息进行汇总，也对过去并不清晰明朗的小产权房、农村集体土地、单位自建房等有了更清晰更权威的指导。”

　　房地产的“好政策”

　　值得注意的是，在对不动产登记条例的讨论中，最受关注的是房产一项。

　　“房产是各界民众都很关注的焦点问题，不动产统一登记将摸清房产底数，为房产税、遗产税的开征奠定基础，对于规范房地产市场和房地产调控有重要意义。”中国人民大学财政金融学院副院长、金融与证券研究所副所长赵锡军在接受媒体采访时曾表示。

　　其实，在国务院常务会议决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度之后，许多人就从这一制度上读出了“反腐”“控房价”等效果。

　　此前，SOHO中国董事长潘石屹也在微博中表示：“这是好政策，如果今年实施，房价马上会跌。”

　　但在专家看来，不动产登记将利好于房地产。

　　中国房地产学会副会长、北京大学教授陈国强在接受法治周末记者采访时表示，就房价本身来说，最终决定因素还是供求关系。

　　“不排除有些家庭或个人由于不愿进行登记，而对部分房产做些处置。这虽然会使部分存量房源加速进入市场流通，有可能在局部区域出现供应增加导致的房价下行，但是对于不动产登记会带来降价潮甚至房价崩盘的担心则完全没有必要。”陈国强说。

　　陈国强认为，从长远看，推进不动产登记制度对房地产业的影响应当说是正面的，是房地产市场步入健康规范管理的前提。不动产的登记确权是个摸清家底的过程。

　　目前，不动产登记的具体操作思路已经开始显现，国务院提出，要建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，消除“信息孤岛”。

　　另外，国务院提出推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全，保护群众合法权益。

　　陈国强认为，出台不动产统一登记制度对房价的影响只是间接的。

　　他表示，不动产登记制度有利于未来房产税的试点和全面开征，持有多套房的家庭会面临房产税持有成本的增加，从而间接影响购房者对房产投资的热情，减少市场不合理性需求，对于缓解市场供求矛盾，稳定市场预期有积极影响。也有助于抑制房价过快上涨，使购房者将来买房会更理性。

　　然而，他分析，难以量化该制度的作用能体现到怎样的程度。

　　同时，陈国强表示，不动产统一登记不仅仅局限于住宅，也会把其他类型物业一并纳入其中，有利于对官员的财产公开，特别是对房产公开起到基础性作用。

　　7年磨一剑

　　2007年颁布实施的物权法规定了不动产统一登记制度，但我国不动产仍由不同管理部门负责登记，即分散登记。

　　这种分散登记的做法，被管理部门认为不再适应社会发展的需要。由此，由国土资源部主导的不动产统一登记开始推进。

　　2013年11月20日，国务院召开常务会议，正式宣布整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，决定将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

　　2014年以来，不动产统一登记的相关工作进展迅速。

　　今年3月，不动产登记工作第一次部际联席会议召开，确定用三年时间在中国建立不动产统一登记制度；同月底，不动产统一登记工作领导小组成立；

　　5月，国家不动产登记局正式挂牌。国土部地籍管理司加挂“不动产登记局”牌子后，开始承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责；现年51岁有多年国土局工作经验的王广华担任局长。6月，针对不动产登记信息平台的研究设计正式启动。

　　今年8月15日，国务院法制办公室就《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》公开征求意见，《征求意见稿》共6章30条。

　　与此同时，天津、河北、内蒙古等十几个省市正在逐步明确不动产登记的牵头单位、设立专门机构、多部门整合职责。不动产统一登记也从中央层面开始向地方推进落实。

　　从各种迹象来看，这一关系不动产登记顶层制度的条例离正式出台越来越近了。

　　聚焦不动产登记条例(三)

　　统一，是成就也是难题

　　如今，不动产登记暂行条例大体已定，参与制定该条例的中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠认为：“现在最困难的就是机构的统一和登记簿册的统一”

　　倍受关注的不动产登记暂行条例即将于年内出台的消息，再次引发了外界对这一行政法规的关注。

　　参与制定该条例的中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠告诉法治周末记者，条例草案在今年8月向社会公开征求意见之后，只有个别条文有微小改动，目前条例基本已定，只是何时公布的问题。

　　据媒体最新报道的消息，该条例可能于年底出台，于明年3月开始实施。

　　这意味着，这部汇集了外界各种期待的行政法规在经过7年的漫长蹉跎之后，可能只有3个多月的时间来完成它的施行准备。

　　受访学者认为，不动产登记暂行条例要落地可能会面临重重困难，但总算有了开头，值得期待。

　　统一登记是最大成就

　　孙宪忠早在20年前就开始关注到不动产分散登记暴露出来的问题，那时候由于登记分散且登记内容的不明确，每年各地都会出现相似的涉及不同类型的土地之间引发的纠纷。

　　从那时候起，孙宪忠就开始写文章呼吁实行不动产的统一登记。

　　当时这被人看作是不可思议的天方夜谭，人们在多年之后才意识到一直以来的分离状态在实践中导致的大量问题。

　　20年后，终于等到不动产登记条例的出台，“统一是最大的亮点、成就”，孙宪忠如此评论。

　　国土资源部不动产登记局常务副局长冷志宏称，不动产统一登记的核心是要做到“四统一”，即登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的统一。

　　冷志宏进一步解释说，条例明确由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，避免政出多门；明确不动产登记机构应当按照国土资源部的规定设立统一的不动产登记簿，确保不动产登记的权威；明确申请、受理、查验、登记等一系列登记程序，确保不动产登记行为的规范化，等等。

　　2007年开始施行的物权法中已设立了不动产统一登记的原则，不过相关的制度建设一直没有跟上。

　　直到2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，要建立不动产统一登记制度，更好地落实物权法规定，不动产登记条例的制定才真正提上日程。

　　在明确这一目标后，2013年上半年，孙宪忠和课题组受国土资源部政策法规司委托，起草了不动产登记条例的专家建议稿，并于当年10月提交。

　　按照国土资源部通过的立法计划，该条例原定于今年6月底出台，但直到8月才公开征求意见。

　　国土资源部的回应称，由于长期实行不动产分散登记体制，各自形成一套独立的登记体系，条例起草涉及各类不动产登记的机构、人员、规章制度、技术规范等情况，需要时间来全面摸清。

　　外界评论认为，不动产统一登记涉及多个部门的利益协调，各方意见分歧较大，加上机构要调整，因此阻力重重。

　　如今，条例大体已定，孙宪忠认为：“现在最困难的就是机构的统一和登记簿册的统一。”

　　落地难题之一：

　　机构的统一

　　按此前征求意见稿的规定，对统一登记机构作出了区别性的规定。

　　在国家层面，由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，但在地方层面，则规定县级以上地方政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。

　　“即国家层面是国土部，地方层面没有明确规定，由地方自己决定。这可能会带来一些麻烦，因为本该是一体化的东西在我国一开始就是分散的，土地和房屋分离，大家可能已经习惯了。估计法规出台之后，光是机构协调都要花好一段时间。”中国政法大学教授符启林在接受法治周末

　　中国人民大学公共管理学院教授、土地规划研究中心主任严金明对法治周末记者表示，多年来由哪一部门对不动产进行统一登记一直有争议，因此条例的执行在这方面可能会面临困难，尤其是在市、县两级基层，因为统一登记机构牵涉到部门之间的管理体制问题，需要整合。

　　“但多年来各部门已有各自的领域、各自的标准、各自的管理，这些已形成惯例，可预见整合会面临比较大的挑战，而且各部门要完全在一个平台上说话，可能还需要一些制度上的衔接。”严金明说。

　　孙宪忠告诉法治周末记者，条例的上述区别性规定是基于两点考虑，一是有些地方早已实现了统一登记，例如深圳，早就有深圳市规划和国土资源委员会(海洋局)，就不存在将登记工作统一归口到国土部门一说。另外一点考虑则是，在有些地方，不动产登记可能会以城市的建筑物为主，土地登记在少数，例如像北京，那么就由当地自主决定不动产登记归口到哪一部门比较合适。

　　不动产统一登记的主管部门早前一直争议很大，达成如今的方案也经历了一段波折。

　　据国土资源部国家地籍管理司原司长向洪宜向《瞭望东方周刊》回忆：十八届三中全会之前，为了平衡各方关系，国务院法制办、住房与城乡建设部、国土资源部原定分工是：国务院法制办负责条块协调；住房和城乡建设部负责国有土地上房屋的不动产登记，以房屋所有权为准；国土资源部负责集体土地上的不动产登记，包括耕地、林地及草地等。但十八届三中全会召开后，李克强总理最终拍板：全国不动产统一登记由国土资源部负责，各地也必须归口到一个部门。

　　落地难题之二：

　　登记簿的统一

　　孙宪忠透露，目前国土资源部正在起草不动产登记条例的操作细则，自己参加了几次研讨，会上讨论得比较多的是如何设置不动产登记簿的问题，目前的意见比较多，争论较大。

　　孙宪忠认为，条例出台之后，因为统一登记机构已有明确规定，把各部门登记这一部分的人弄在一起，合署办公，慢慢整合之后也比较好办。不过如何设置作为不动产登记立法核心的登记簿，虽然很大程度上是技术问题，但由于我国长期以来不动产法律实践的复杂性，各类不动产的法律基础并不统一，因此面临的困难也不小。

　　符启林认为，不动产统一登记面临的最大困难还在于农村，农村土地的种类很复杂，地方上的做法也极不统一，例如土地证有些发有些不发，宅基地各地的标准不一，这些怎么登记？各地是否自己出台细则？还有农村许多房屋没有报建，连报建手续都没有，怎么登记？这都给统一登记带来了难题。

　　还有受到外界关注的小产权房，在统一登记的大背景下会怎样？“合法还是不合法？能不能登记？据我所知，司法实践中已经有松动了，有些法官会判决合法。”符启林说。

　　按照国土资源部目前公布的时间表，还需要3年的时间来最终实现不动产登记的统一：2014年基本完成各级职责整合，建立基础性制度；2015年健全配套制度，平稳有序实施；2016年全面形成制度体系，正常有效运行；2017年实现信息共享，依法公开查询。

　　不过，时间表能否按时完成尚是未知数。“3年可能还是比较乐观的估计，实际上可能需要的时间会更长。”严金明说。

　　聚焦不动产登记条例(四)

　　孙宪忠：操作问题有待细则出台

　　“说到执行，这是很难回答的问题。因为现在条例只有30个条文，执行起来可操作性不强。所以，还是期待尽快编纂可操作实施的细则，然后条例作为指导性的规则来适用”

　　不动产统一登记的正式立法是在2007年，物权法中对“不动产实行统一登记制度”予以明确。

　　这是中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠呼吁了十几年之后见到的成果。7年之后，他再次深度介入该事项的立法工作，参与制定了倍受关注的不动产登记条例。

　　孙宪忠坦言，无论是当年的物权法，还是如今的不动产登记暂行条例，他都很难说得上满意。

　　12月8日，孙宪忠在北京的家中接受了法治周末

　　条例有较大幅度的压缩

：不动产登记条例现在大体上定了，跟此前的设计有什么出入？

　　孙宪忠：总体来看，有一些跟我们之前的研究思路是有差别的。

　　比如说登记机构，按照我们原来的思路，登记机构的地位要更高一些，不属于行政管理机构序列，而应该是带司法性质的独立机构。在国外，很多是由法院来承担这项工作的，登记是带有司法效果的一种行为。

　　按我们原来的设想，是要制定不动产登记法，是一部单行法律，由全国人大来制定。

　　这些都是将来还要进一步磨合的。现在要出台的也是暂行条例，即也只是暂时的，以后有机会可能还是要制定法律。

：条例与之前您负责起草的学者建议稿相比，有什么变化？

　　孙宪忠：国务院法制办和国土资源部委托我们起草一个学者建议稿，我们的建议稿有70多个条文，国土部自己制定的版本也有90多个条文，数量更多，不过里面有很多非法律性的内容。

：那现在的版本怎么大幅缩水了呢(征求意见稿共计30条)？

　　孙宪忠：后来两个版本都提交到了国务院法制办，国务院法制办认为需要压缩，两个版本都进行了压缩、整合，不过后来基本上是按照学者建议稿的结构框架来设置的。

　　当年物权法也是，不动产登记部分我写了70多个条文，后来经过几次审议，缩到20来个。

　　执行将面临难题

：对于目前公布的草案的执行，您有什么预期？

　　孙宪忠：条文压缩之后，条款过于原则，实行起来有些东西可能操作有困难。

　　比如在我写的方案里，登记的基本原则，谁启动登记，即先申请原则，在哪里登记，即登记的属地管理原则，法定语言文字登记原则，这些都是很重要的，后来并未出现在条例中。

　　还有登记程序的问题，普通登记就四个程序，初始登记、变更登记、更正登记、涂销登记，此外还有一些特别的程序。像更正登记未作出规定，那么，现实中如果出现了错误登记怎么办？如何更正？

：您认为有哪些比较重要的问题是条例应当包含或予以明确的？

　　孙宪忠：在我看来，有几个核心问题还有待解决。

　　一是登记审查的问题。是要形式审查还是实质审查？这两种审查如何界定？什么情况下适用哪种方式？

　　二是登记簿的设置。将来的不动产权利怎么记载？以前土地房屋都是分开的，现在合在一起怎么弄？我觉得树干结构最好，所有权就是树干，树干上体现权利的各种变化，有各种分枝，用益物权、担保物权等，这样一看就很清晰明了。

　　我的想法是，先把地籍搞清楚，在此基础上再确定地权。

　　第三就是登记程序的问题。不动产登记法本来就是程序法，由哪个机构依据什么样的程序来登记？现在草案的规定操作性不强。

　　反腐对条例制定影响很小

：条例在整个制定过程中都受到外界很大的关注，主要应该还是大家对它有反腐方面的期待？

　　孙宪忠：这个问题我多次公开澄清过，与反腐没有直接关系，我只能不厌其烦地一再重申。

：社会上这种期待对条例的制定有什么影响？

　　孙宪忠：开始是有影响的，但经过努力，已经基本解决了。草案留了个尾巴—有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料。

：有些人提出，今年登记机构统一了，但不动产交易的监管部门仍是分散的，这会带来什么问题吗？

　　孙宪忠：不存在什么问题。不动产交易在实践中是复杂的，涉及的部门太多，不可能统一。

：那您认为，条例执行中要注意什么问题，需要什么制度配套吗？

　　孙宪忠：说到执行，这是很难回答的问题。因为现在条例只有30个条文，执行起来可操作性有待加强。所以，还是期待尽快编纂可操作实施的细则，然后条例作为指导性的规则来适用。