近日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革；这个改革被不少人解读为是中国养老体制双轨制的终结，机关事业单位的退休金不再直接由财政支付，而是和企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，都实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法。不得不说，这是一个伟大的尝试，其意义不亚于1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》所建立起的城镇职工基本养老保险制度。
但是如果仔细观察《决定》，我们就会发现媒体所说的“双轨制的终结”并非属实，一个很重要的原因是，尽管机关事业单位工作人员也实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，但这并不意味着两者就合二为一，因为《决定》明确指出，“机关事业单位养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用”， 同时明确指出改革的原则是“改革前与改革后待遇水平相衔接。”换句话说，今后机关事业单位工作人员退休后所获得的养老金保障水平还是高于企业职工。
这种双轨的养老金制度是否就是对原有企业职工不利？那倒未必。在我看来，在企业职工基本养老保险基金外再建立机关事业单位养老保险基金，这是一个更为明智和稳妥的办法。
很重要的一个原因是，给机关事业单位养老保险基金单独建立账户，有助于维持企业职工基本养老保险基金的正常运营。机关事业单位工作人员养老体制改革的难题就在于那些没有建立养老账户的“中人”的过渡成本，我的同事聂日明曾经作过计算，仅以目前的3153万事业编制人员为例，按2013年的缴费水平及保障水平计算，其单位过去应缴未缴的养老保险统筹账户基金总额为2.7万亿元，个人部分应缴未缴的养老保险个人账户基金总额为1.1万亿元，并轨带来的基金缺口合计3.8万亿。
这么庞大的基金缺口该从哪里填补？财政划转资产是一个办法，比如说国有股减持。早在2009年6月19日、财政部、国资委、证监会和全国社保基金理事会联合发布《境内证券市场转持部分国有股充实社保基金实施办法》，规定凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10％，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数量转持。
如果这两个基金不分开管理，那么最有可能发生的事就是侵占企业养老保险的存量基金，尤其需要指出的是，企业职工养老基金也是由机关事业单位机关工作人员管理，很容易把这部分基金挪为它用。换句话说，我们终结了双轨制，却没想到他们会来侵占企业职工辛苦储备的养老基金。把这两个基金单独设立，最大的好处就是可以明细账目，进而使得基金缺口可计算且能弥补。如果把这两部分人群混在一个账户里，那么只能使本已经不堪的企业养老保险基金雪上加霜，目前的设计多少有点“河水不犯井水”的意思。
不过两个基金分开也有问题，最大的问题是本来不直接创造利润的机关事业单位也实行现收现付制，会导致公务员队伍膨胀。尽管人社部有关负责人就贯彻实施《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》有关问题进行解答时指出，实施养老金改革有助于促进机关事业单位深化改革，原因就在于“建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度，有利于分散单位的退休费用负担，确保机关事业单位养老金发放，维护工作人员的合法权益，是形成能进能出、合理流动的用人机制的有力制度保证。”
为什么在人社部有关负责人看来是这是一个“形成能进能出、合理流动的用人机制的有力保证”，而在我看来则是会导致机构膨胀？很重要的原因就在于我们的着眼点不在同一个方面。人社部的着眼点在于有了统筹互济、社会化管理的养老保险制度，那么很多人离开机关事业单位之后，不会再像以往那样一无所有，而是可以带着自己的个人账户和统筹账户的一部分资金转移；毫无疑问，这是一个进步，有利于人员的自由流动，使得机构不再臃肿。
但是在另一个方面，这种个人账户和统筹账户相结合的养老体系，却让所有在这个体系里的公务员有让队伍膨胀的动机。为什么要让队伍膨胀？因为在人口逐步老龄化的当下，随着退休人员越来越多，要让现收现付得以正常运转的两个方式就是：提高缴纳标准，增加缴纳人数。在税后工资不可能大变化的前提下，那么增加缴纳人数就成为可选择的方法，而增加缴纳人数就是政府规模膨胀的同义词。
在私营部门，增加缴纳人数是一个不错的现象，因为这意味着劳动力市场规模的扩大；但是如果机关事业单位的缴纳人数增加，往往意味着政府规模膨胀，而一个膨胀的政府规模不利于经济增长，最终也会侵蚀社会福利。于是这个本来为了劳动力流动而出台的制度最终可能是导致了机构膨胀，这可能是决策者所没有想到的后果。
当然，政府也想到了可能会出现机构膨胀。国务院副总理马凯在全国机关事业单位养老保险制度改革工作电视电话会议中特意强调，“要严格控制机关事业单位编制，严肃财经纪律，确保改革顺利进行。”但机关事业单位编制真的能够控制吗？情况不容乐观。从80年代以来，尽管有过几次机构改革，但机关事业单位膨胀的趋势并未得到根本的改变。
当然，也有办法来解决政府规模膨胀，那就是降低保障水平，降低保障水平的好处在于不仅可以直接降低支出，更为重要的是可以阻却潜在的进入者。但问题在于，本次养老保险改革是“增量改革”，且要保证“改革前与改革后待遇水平相衔接。”在退休人数越来越多的当下，怎么能够确保待遇水平相衔接？这是一个巨大的挑战。
傅蔚冈为上海金融与法律研究院研究员、执行院长，学者、专栏作家
文章来源：财经网
我来说两句排行榜