国库管理权之争再起波澜 学者指责财政部草案违规

　　本报记者 杨仕省 北京报道

　　国库管理权之争，近期再度成为焦点，导火索便是7月23日完成征求意见的《中华人民共和国预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》(以下称《条例草案》)。

　　据悉，这份《条例草案》由财政部起草，由于该稿在许多地方突破了新《预算法》这一上位法的强制性规定，遭到诸多学者的炮轰；其中，“颇受专家质疑的一点在于，新《预算法》明确了央行经理国库的地位，而在《条例草案》中多处与之背离”。7月30日，湖北省统计局副局长、中南财经政法大学教授叶青在接受《华夏时报》记者采访时称。

　　对此，九所高校和研究机构从事预算法研究的13位专家学者近日召开了讨论专题会，并拿出了一份修改建议稿，递交国务院法制办公室。叶青参与了此次讨论，在他看来，初稿仅由财政部起草明显不妥，一旦通过，财政部将身兼会计和出纳的角色。

　　专家质疑

　　《条例草案》引发的争议，主要基于条文中的一些表述与当前的法律相矛盾。

　　6月24日，国务院法制办官网公布了《条例草案》，并向社会公开征集意见。7月20日，中国九所高校和研究机构长期从事《预算法》研究的13位专家学者，在上海召开了“《预算法实施条例》征求意见”专题研讨会，与会专家认为，《条例草案》有一定的进步，但在许多地方甚至出现了倒退。

　　“新《预算法》明确的一些事项，在《条例草案》中存在明显的‘部门利益法律化’的倾向。”叶青说，有了《预算法》十年修法、修订过程一波三折的前车之鉴，《条例草案》的修订本应汲取教训，严格按照新《预算法》的立法宗旨加以修订。

　　叶青分析称：“《条例草案》中重点阐述财政部门的权力与职责，维护财政部门的利益，破坏了《预算法》的完整性。”

　　“一些条款也与《预算法》的立法精神相悖，没有遵循法治原则，没有很好地落实各级人大在预算过程中的权力，也没有很好地协调政府各部门的预算行为，使《预算法》无法得到有效的实施。”7月30日，天津财经大学财政学科首席教授李炜光告诉《华夏时报》记者，《条例草案》不是一个部门的部门规章。

　　下一步如何修改？中共中央十八届四中全会有过明确的说法，即从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。”一位北京的学者对记者说。

　　据叶青转述：“参会专家一致认为，审计署、国家发改委等行政部门和作为政府预算实施的相关单位应当参与起草过程，听取并合理吸收多部门的意见，并征求全国人大财经委和预算工作委、地方人大及资深专家的意见。”

　　国库之争

　　过去30年，央行一直负责经理国库，新《预算法》从2011年开始的修订中也因要不要央行经理国库引发口诛笔伐，直至新《预算法》最终被确定仍由央行经理，风波才算平息。

　　新《预算法》规定：“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”据查，这里的“国务院有关规定”包括现行的行政法规《国家金库条例》、国务院文件《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发45号文)，这些规定明确指出，不论是中央国库，还是地方国库都由央行经理。

　　但《条例草案》第七十三条却规定，“地方国库业务由中国人民银行分支机构办理”。就此，上述13位学者一致认为，这割裂了中央国库和地方国库，并将两者统称为“国库业务经办机构”。

　　显然，《条例草案》没有明确依照上述法律法规赋予央行经理国库的职能，却要求“国库对财政负责”、“央行经理国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责”，财政部门“指导监督并定期检查央行经理国库业务、央行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况”，削弱了央行在国库管理中的法律定位。

　　另外，在财政专户被明令清理整顿的背景下，《条例草案》以“国库单一账户体系”取代“国库单一账户”，放宽了财政专户的约束。需要指出的是，新《预算法》要求设立财政专户需要依据国务院有关规定，而《条例草案》却模糊了这一说法。

　　13位学者就此呼吁，全面落实新《预算法》规定的内容，坚持国库单一账户，严格限制直至逐步取消财政专户。“政府的全部收入应当上缴国家金库，‘央行经理国库’被视为新《预算法》修订中被保住的一大成果；但如今的《条例草案》却与此相悖，显然说不过去。”李炜光说。

　　“《预算法》明确央行经理国库，其体现为监督和审核预算收支，拒绝办理有违预算规定的支出。”叶青说，这实质上杜绝了财政部身兼会计和出纳的双重身份。

　　央行副行长潘功胜7月27日发表的《央行经理国库三十年回顾与思考》的署名文章强调，新《预算法》不仅明确了央行经理国库体制，还从严格限制设立财政专户、推行国库集中收付制度、积极稳妥开展国库现金管理等方面强化了这一制度。

　　经理国库体制的核心在于“国库存钱但无权支配钱，财政用钱但必须接受合法监督”，并对“钱的所有人”负责。“以上安排的核心要义，已在新《预算法》中明确，因此《条例草案》应本着这一法治精神进行修订。”叶青说。