人社部专家：延迟退休年龄宜小步慢走

　　文章导读： 人口老龄化是世界各国共同面对的难题。延迟退休年龄是各国应对人口老龄化的普遍做法。借鉴国际做法和经验，对于有序推进我国延迟退休年龄政策具有重要意义。

　　【洞见】为何发达国家退休年龄多大于65？

　　我国退休年龄延迟宜小步慢走

　　美国计划延迟退休2岁，用22年完成

　　人社部劳动工资研究所副所长、研究员 谭中和

　　人口老龄化是世界各国共同面对的难题。延迟退休年龄是各国应对人口老龄化的普遍做法。借鉴国际做法和经验，对于有序推进我国延迟退休年龄政策具有重要意义。

　　OECD国家退休年龄均在65岁以上

　　自1989年以来，世界上有170个国家延迟了退休年龄，并且男、女平均退休年龄均有上升，只有少数国家降低了退休年龄。据统计，在OECD（编者注：OECD国家又称经合组织，是由英美德法意等34个市场经济国家组成的政府间国际经济组织，组织内多为发达国家）的34个国家中，退休年龄都在65岁以上，冰岛的退休年龄自1958年以来就是67岁，芬兰、墨西哥、荷兰、西班牙、英国等国家自20世纪40年代至今一直是65岁。大多数发达国家实行男女同龄退休。

　　各国延迟退休年龄的变迁具有六大特点

　　法定退休年龄是一项重要的社会经济政策。一国的法定退休年龄主要受到以下因素影响：经济发展水平、人口老龄化进程、就业与劳动力市场、财政和社会保障财务状况等因素。总结各国延迟法定退休年龄的历史变迁，具有以下几个特点：

　　一是在较长的时间段内逐步提高。各国或地区在延迟退休年龄时并不是一步到位，而是用较长的时间实现既定目标。如美国在1983年修订《社会保障法案》时提出到2025年将职工的正常退休年龄从65岁提高到67岁，直到20年后的2003年才正式开始实施，并明确提出计划用22年的时间完成从65岁提高到67岁的目标。

　　二是谨慎实施，小步慢行。各国对延迟退休年龄政策都采取了十分谨慎的态度，主要措施之一就是小步慢行，逐步过渡。如德国2006年通过法律，从 2012到 2029 年之间逐步将退休年龄延长至 67 岁，采取的办法是前 12 年每年延长一个月，后6年每年延长两个月。

　　三是循序渐进，分步实施。如日本计划将退休年龄从55岁延长至65岁，采取了分步实施策略：1986年，日本《老年劳动法修正案》正式确定60?岁的退休目标，1994年将女性退休年龄从58岁延迟到60岁；2000年又提出将退休年龄从60岁逐步提高到65岁，并且采取男性从2013年开始到2025年完成，女性从2018年开始到2030年完成。再如意大利于1992年、1995年、2004年共3次调整退休年龄。

　　四是政策较为缓和柔性。如意大利在1995年和2004年采取弹性延迟退休年龄政策。主要是通过提高养老保险缴费年限来提高退休年龄：1995年的政策规定，参保人员只要缴费满35年，则可选择在57岁至65岁间的任一年龄提前退休，选择有效期截至2035年；2004年提出男职工提前退休须同时具备两个条件：养老保险缴费满35年并且达到最低年龄标准（2008年的最低年龄标准为60岁、2010年为61岁、2014年为62岁）。

　　五是打出组合拳，形成确保延迟退休年龄的合力。许多国家在出台延迟退休年龄政策的同时，出台相应配套政策。如严格控制提前退休，对提前退休者只能领取部分养老金等，如西班牙2009年1月通过的养老保险改革议案规定：年满65岁并且已缴纳养老保险38.5年者，或年满67岁已缴纳养老保险37年者才能获得全额养老金。

　　六是依法推进。国外提高法定退休年龄一般是由政府提出法案，议会审议通过，以法律的形式公布实施。

　　经济增长乏力、人口老龄化——各国延迟法定退休年龄的两大动因

　　各国延迟退休年龄尽管其实施路径、方式、节奏各异，并且在其从讨论到实施过程中遇到各种各样的阻力和困难，但各国政府仍千方百计推行这一政策，甚至有些国家采取各种手段强力推行。究其原因主要有以下几点。

　　一是经济增长乏力，财政增长缓慢甚至负增长，难以支付不断增长的社会福利，出现社会保障财务危机。二战以后至20世纪70年代，西方主要工业化国家经济都保持高速长，并在这一时期建立了比较完善和较为优厚的社会福利体系。然而，从1981年开始经济增长减速，相应的社会保障税（费）增幅下降，但社会福利待遇的刚性使社会保障的支出不断上升。一减一增导致日益严重的财务危机。延迟退休年龄既可增加缴费（税），又可相对减少养老金支持，是实现增收节支，应对社会保障财务危机的较好政策。

　　二是日益严重的人口老龄化，劳动力供给减少，养老保险抚养比增加。工业化国家在1946年至1964年都出现了“婴儿潮”，这批婴儿在2011年前后进入老年，进一步加剧了这些国家的老龄化程度。如英国1950年60岁及以上老年人口比例已达到15.5%，2000年提高到20.8%，2009年迅速提高到22%，预计到2050年将达到29%。人口老龄化直接导致劳动力供给减少，养老保险抚养比增加，养老保险等出现日益严重食者众供者寡,使得养老保障支出占财政总支出（或GDP）的比例不断攀升，不少国家的财政不堪重负。

　　为减轻社会保障支出对财政的压力，绝大多数工业化国家都出台一系列法律法规，多管齐下，开源节流。主要措施包括：提高社会保险税（费）率，延长退休年龄，加强社会保障基金的投资运营，甚至是降低社会保障待遇。这些办法都取得了一定成效。其中延长退休年龄的效果更是显而易见，既可以刺激消费，增加劳动力供给和税收，又可减少养老金支出，起到一石多鸟的效果。英国国家经济社会研究院(NIESR)曾于2009对英国的情况做过估算：如退休年龄延长1年，10年后的政府债务减少额将达到GDP的10%，30年后将达到GDP的20%。

　　我国退休年龄调整也宜小步慢走

　　从我国目前经济社会发展、人口老龄化状况等情况看，我国面临经济增长放缓、人口老龄化日益加剧等，延迟退休年龄是大势所趋，各界也基本达成共识。从现实和国际情况看，在实施过程中会遇到各种各样的困难。因而各国在推进延迟退休年龄中的许多经验和教训，给我们很多启示和借鉴。

　　一是做好政策引导。各国在延迟退休年龄中，因退休年龄调整涉及各方利益，都曾遇到来自方方面面的阻力。绝大多数国家采取先将改革草案公之于众，广泛征求意见，经反复修改完善后形成正式法案。同时，通过积极的政策引导，增强政策实施的社会认可度和适应性，以给民众和相关利益群体留下调整和转换的适当适应期。

　　二是小步慢走。这是国外提高法定退休年龄的普遍做法，即用较长的时间来逐步达到提高法定退休年龄的目标。尽管节奏有快有慢，但总体上是逐步推进。我国也应参照每年延迟几个月的办法，用较长的时期逐步达到目标。同时，宜从目前退休年龄较低的群体（如女职工）起步。

　　三是提前谋划。提高法定退休年龄政策是一项复杂的系统工程，涉及方案制定、舆论宣传、沟通协调、公布方案、应急预案、择机实施、评估反馈、修正完善等多个环节，应尽早规划具体方案，综合考虑劳动力供求和老龄化程度等因素，兼顾企业职工、个体工商户、灵活就业人员、机关事业单位职工以及城乡居民的情况，择机实施。同时，还应考虑部分特殊群体，如工作和生活在自然条件艰苦地区预期寿命较低的人群，可考虑有差别的政策。

　　四是制定相应的配套措施。如针对中老年人就业难的问题，制定适当扶持政策，鼓励各类用人单位吸纳中老年人就业，引导中老年人就业和创业。

　　五是利益引导。如通过税收调节提前退休人员返聘的收入；养老金的待遇水平与退休年龄挂钩，即随着退休年龄的延迟，待遇水平有相应的提高等措施，鼓励人们自愿选择延迟退休等。