本报记者 杨志锦 苏州报道
一直以来，国库都是一个神秘的存在。
在古代，它是存放黄金等实物的库房。而在信息化社会之后，国库从有形蜕变为无形，成为政府在中央银行开设一个专门账户。现在称之为国库单一账户，用于收支和存放财政资金。
每年10万亿余元的财政收入是库款资金的主要来源。
1985年颁布的《国家金库条例》明确国库由中国人民银行经理。在部门分工上，财政部门发出支付指令，人民银行根据相关法律法规的要求审核并办理相关支付业务。
2015年，恰值人民银行经理国库30周年。中国人民银行副行长潘功胜在总结央行相关实践经验时表示，坚持央行国库单一账户制度，积极推动建立国库集中收付制度。
目前，县级以上各级预算单位基本实现了国库集中收付制度改革，但多数乡镇并未规范地推广国库集中收付制度改革。新修订的《预算法》要求，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。财政部去年10月下发《关于乡镇国库集中收付制度改革的指导意见》要求，具备条件的乡镇按一级财政实施国库集中支付制度改革。
21世纪经济报道记者了解到，以江苏省苏州市为例，苏州有六成的乡镇国库由人民银行经理，500多亿元的乡镇财政资金通过国库集中收付。包括这一改革在内的多项改革被中国人民银行国库局肯定为人民银行经理国库的“苏州模式”。
“苏州模式”是如何形成，又有哪些可复制的经验？11月下旬，《21世纪经济报道》记者赴江苏当地实地采访了相关改革情况。
苏州六成财政收入集中于乡镇
根据《国家金库条例》规定，原则上一级财政需设立一级国库。
一般而言，如果人民银行在当地设有分支机构，国库就由设在当地的央行分支机构经理。乡镇没有人民银行的分支机构，因此乡镇一级的国库业务一般由人民银行上级机构经理或委托当地商业银行代理。
从事国库工作20余年的中国人民银行南京分行国库处处长陈小梅向21世纪经济报道记者介绍，以前乡镇国库由人民银行直接经理的较少。2004年农业税改革后，乡镇政府财政收入减少，一些设立乡镇国库的地方也交由商业银行代理。
据介绍，由商业银行代理乡镇国库存在着财政资金收支速度慢、监督管理缺位、人员配备不齐等弊端。在乡镇财政收入快速增长、规模不断扩大的同时，会加大由商业银行代理国库的潜在风险。
据苏州市统计局的数据，2004年后苏州经济以年均15%的速度增长，乡镇一级的财政收入规模也迅速扩大。如苏州市太仓市所辖城厢镇2014年财政收入已达到8.86亿元，相比十年前增长近1.5倍，这已相当于中部省份一个区县的财政收入。
从苏州全市来看，人民银行苏州市中心支行提供的信息显示，2014年苏州全市乡镇实现地方公共财政收入879.09亿元，占全市的比重达到60.88%。在收入层级上，苏州财政收入向乡镇集中的态势十分明显。
“地方经济快速发展和现有国库服务水平之间的矛盾凸显，苏州经理国库压力沉重，必须对国库管理进行创新。”中国人民银行苏州市中心支行纪委书记朱丽彬对21世纪经济报道记者表示。
这一压力也传导至财政部门。
“算上乡镇的财政收入，一个县几百亿元的财政资金收支是否安全、合规都集中在县财政国库科，压力可想而知。”朱丽彬说。“如果乡镇财政所单独安排财政收支，县级财政部门的压力就会减轻。”
六成乡镇国库由央行经理
在当地财政和人民银行国库部门达成一致后，2012年苏州市中支将下辖吴中区10个由商业银行代理的乡镇国库收回由央行直接经理。
截至今年11月末，苏州共有45个乡镇国库由央行经理，乡镇国库单一账户开设在区县一级央行分支机构。
苏州市中支提供的数据显示，由央行直接经理的乡镇国库数量占苏州所有乡镇的60%。
在陈小梅看来，乡镇国库由人民银行直接经理的另一个重要基础是电子化程度的提高。
“如果做不到无纸化处理，财政、征收机关将单据、凭证从乡镇送到区县，路途遥远，往返成本也是一笔很大的耗费。”她说。
通过收回乡镇国库业务，财政资金入库速度明显提高。据测算，财政收入入库时间由上收前的2-5天加速为实时直达入库，避免了商业银行延压财政资金及入库慢等问题。
对于全国其他地方而言，“苏州模式”是否具有借鉴意义？
陈小梅表示：“这项改革还是需要具体看，如果乡镇收入规模不大，设立乡镇国库的必要性也不大。”
此外，陈小梅提醒，设立乡镇国库之后业务量会大幅度增加，人民银行国库部门的压力增大，需要有力的信息化系统支持和必要的人员准备。
作者：杨志锦
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