尹中卿：这么多年来个税几乎变成了工薪税

　　科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制实际上就是一个指挥棒。建立全国统一市场，财税体制问题至关重要。

　　本报记者 李伯牙 北京报道

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　　而目前，中国正经历着前所未有的改革阵痛期，中国亟需一场深入的改革将疲软的经济带进新阶段。

　　在经济进入新常态之下，各个区域发展出现不同程度的问题，尤其是东北地区经济增速低迷引发关注，在这种情况下如何寻找新的增长动力？中央屡次提出建立全国统一市场，促进资源要素自由流动，要使地方的发展冲动与中央的战略相一致，就需要从制度设计层面进行改革。

　　那么，应该进行哪些制度改革，如何推进？为此，21世纪经济报道记者专访了全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿。在他看来，财税体制改革是一个关键，要通过完善预算制度，健全地方税收制度，建立中央与地方财力与支出匹配的制度，进一步发挥财税改革的指挥棒作用。同时，他也指出赤字和债务过快增长可能是双刃剑。

　　刚刚结束的中央经济工作会议也提出，要加快财税体制改革，抓住划分中央和地方事权和支出责任、完善地方税体系、增强地方发展能力、减轻企业负担等关键性问题加快推进。

　　财税改革关键是改进预算制度

　　《21世纪》：中央一再提出建立全国统一市场，但地方保护、地方壁垒仍然难以打破，如何促进资源要素自由流动及合理配置？

　　尹中卿：结合这个问题我想讲财税改革。财税体制不仅涉及到中央与地方各级政府之间的关系，也涉及到公民、法人和其他组织与政府的关系。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制实际上就是一个指挥棒。建立全国统一市场，财税体制问题至关重要。

　　党的十八届三中全会对财税体制改革做出部署，提出三大任务，第一是改进预算制度，第二是完善税收制度，第三是建立中央和地方事权与支出相适应的制度。去年6月，习近平总书记主持中央深改组会议，通过了财税改革总体方案；去年8月，全国人大常委会通过了新的预算法；去年10月，国务院发布了财税体制改革的决定。

　　改进预算制度的目标，是建立全面规范、公开透明的预算制度，实行全口径预算管理。政府的一切收入包括税收、收费、罚款都要列入预算，政府的一切支出都要列入预算。预算法提出，实行全口径预算，需要编制四本预算，除了一般公共预算外，同时还要编制政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。从中央到乡镇都要这样，没有预算外，没有小金库。三中全会提出要让国企到2020年缴纳到30%，交出来还要纳入一般预算，一部分还要划转到社会保障基金里去。目前除了基础养老保险准备全国统筹，剩下都统筹不了。实际上，全口径预算一时还难以完全做到。

　　改进预算制度，当前重点是改进转移支付制度。实行分税制改革以来，中央向地方、上级政府向下级政府的转移支付越来越多。2014年，中央一般公共预算收入6万多亿元，加上预算稳定调节基金，中央一般公共预算支出7万多亿元，其中中央本级支出2万多亿元，另外近5万亿元通过转移支付还给地方，在整个财政收入中占比接近40%。如果都是通过一般转移支付还好，关键还有近2万亿元是专项转移支付，很多专项转移支付由各个部委甚至是下设司局和处室负责分配，往往需要申报项目，还需要承诺配套资金。地方之间谁跑得多就要得多，有配套资金就能拿回来，没有就拿不回来。

　　按照中央的要求，要完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。针对转移支付不规范问题，中央提出要清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

　　改进预算制度难点是政府债务管理

　　《21世纪》：在债务快速增加的情况下，政府债务问题怎么解决？

　　尹中卿：这些年来政府债务规模越来越大。2015年纳入中央预算的债务超过11万亿元，当年赤字效率超过2.3%。目前大家议论更多的是地方政府债务。国际金融危机爆发之前，2008年地方政府债务不到3万亿元；2010年底变成10.7万亿元，两年时间增加7万多亿元；2013年6月变成17.8万亿元，一年半时间又增加7万多亿元；2014年底，省市县乡四级政府直接债务15.4万亿元，加上8.6万亿元或有债务，总共超过24万亿元，一年半时间又增加近7万亿元。如此增长速度确实太快了，如此规模确实太大了，带来的好处人所共知，但同时也埋下了风险隐患。

　　近年来，党中央、全国人大常委会、国务院对地方政府债务高度重视。党的十八届三中全会提出，"建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。"去年8月全国人大常委会通过新的预算法，从法律上对规范地方政府债务做了规定。国务院有关部门也做了大量的工作。怎么评价这些工作？我认为不能估计过高，只能说是取得了一定的阶段性成果。制度虽然建立了，规范虽然开始了，但是地方政府债务规模还在继续增加，地方政府债务风险隐患依然如故，并且在开始规范之后又出现了新的问题。

　　截至2014年底，地方政府债务率平均为86%，个别省份债务率超过100%，一些地级市特别一些县和市辖区债务率更高。为了稳增长，避免地方政府资金断链，避免在建项目变成"半拉子工程"，今年国务院分三次下达3.2万亿置换债券，过去以土地和其他收费权抵押，现在变成了政府债券，即以今后财政收入来偿还，把融资平台债转换为政府一般债券。实际上这仅仅是把短期债务变成了更长时限的债务，把风险推后了。国务院提出用三年左右时间把15.4万亿债务都置换出来，压力很大。

　　在这种情况下，最近有一种说法认为中国赤字率并不高，只有2.3%。世界许多国家赤字率都超过3%，明年我们还可以继续扩大赤字。在经济下行条件下，为了稳定增长，弥补财政收支缺口，适度地阶段性增加财政赤字是必要的。赤字并不可怕，如果赤字和债务是可以负担的、投资是有效益的，那是没问题的。但是赤字和债务的过快增长、急剧增加，可能是双刃剑，也可能会为未来留下很多问题。在适度增加赤字的同时，我们还要加大盘活财政资金的力度，优化财政支出结构，将重复错位的支出修正过来，把低效无效的支出调整下来，大力增收节支，提高财政效能。同时还要加快建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，完善全口径政府债务管理，防范和化解地方政府债务风险。

　　发挥税收制度指挥棒的作用

　　任重道远

　　《21世纪》：税收制度对于促进资源要素自由流动及合理配置具有指挥棒作用。近年来，各方面对税收制度改革提出很多要求，如何进行改革呢？

　　尹中卿：完善税收制度是财税改革的重要任务。长期以来，我们更习惯于把税收看作筹集财政资金的手段，怎么有利于增加收入就怎样设置税制。一些地方政府过度依赖土地财政，就是因为分税制后税收的指挥棒影响的结果。越到基层越没有主体税种，分成越低，要修地铁、马路和广场从哪拿钱，只能是能借就借、能欠就欠。不是基层觉悟就低，而是制度设计本身有缺陷。

　　实际上，税收还有调节国民收入的功能，也就是二次分配。完善税收制度就是要引导所有公民、法人和社会组织去合理追求自己的利益。

　　第一，尽快形成地方税体系。实行分税制以来，国税局收税任务重，地税局收税任务轻，地方主体税种没有形成。完善税收制度，就要明确地方主体税种，比如土地税、资源税、环境保护税、财产税、房地产税、物业税，把适合作为地方的税种下划给地方，增加地方基本的财力保障。

　　第二，逐步提高直接税比重。长期以来，我国税收制度以间接税即产品税、流转税为主。间接税筹资容易，纳税人痛苦指数低，问题是缺乏再分配职能。完善税收制度，就需要逐步减少流转税、产品税等间接税，相应增加财产税、劳务税等直接税。

　　第三，推进增值税改革。营业税改增值税已经取得很大进展，马上就要扩展到金融业、建筑业等领域，但也要适当简化税率，同时合理确定中央与地方分配比例。因为营业税本来是地方税，改成增值税后，就要重新确定分成比例，否则地方财政会更加困难。

　　第四，调整消费税。完善税收制度，需要抓紧调整消费税的征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。

　　第五，改革个人所得税。这么多年来，我们更多在提高起征点做文章，个人所得税几乎变成了工薪税，调节居民收入的作用发挥得不够。完善税收制度，就是要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，不仅要考虑抚养指数，而且要与养老联系起来。

　　第六，加快房地产税立法并适时推进改革。我一直主张开征房地产税，把一些涉地税收例如耕地占用税、土地增值税等与房产税合并起来，把土地出让金从一征70年改成按年计征，一年一征，同时还要清理各项收费。开征房地产税不应该增加老百姓(73.300, -0.09, -0.12%)自住房的税收负担。要研究在全国范围内分配级差地租，让全体居民共享城市发展过程中所产生的土地红利。城市近郊与城市远郊、城镇与农村土地收入应通过税收进行调节。否则，城市近郊土地涨几十倍，十几平方米土地就能换几套房子，远郊什么时候能做到？边远地区永远做不到。

　　第七，加快资源税改革。现在的资源税由从量计征改成从价计征，但赶上大宗商品价格下行，比如石油从110美元跌到40美元，一吨煤炭不如一吨沙子值钱，从价计征也成问题，资源税改革需要综合研究。

　　第八，推动环境保护费改税。环境税叫了这么多年，谁污染谁付费，但目前还停留在口头上，需要加快推出环境保护税。

　　另外，完善税收制度，还需要落实税收法定原则，健全国税、地税征管体制，按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。

　　《21世纪》：财税体系怎样影响资源要素配置，减少地方保护？

　　尹中卿：中央提出京津冀协同发展也就是要解决这个问题。现在增值税是按地域收税，改起来比较难。首钢搬到唐山要把部分税基留给北京，这是行政手段，要素自由流动问题没有解决。如果今后逐渐不用产品税、流转税，而是改变成直接税、财产税、所得税，就有可能从根本上解决这个问题。你在唐山就是唐山人，就要在唐山交税。

　　央地事权与支出责任应进一步明确划分

　　《21世纪》：很多地方抱怨，1994年实行中央和地方分税制之后，地方的财权和事权不匹配，成为地方发展面临的很大问题，现在这个问题从制度上怎么解决？

　　尹中卿：1994年分税制改革提出两个要求，第一就是要增加财政收入在整个国民收入中的比重，第二就是要提高中央财政收入在全国财政收入中的比重。这个设计在当时情况下是合理的，因为在家庭联产承包和企业改革之后，财政收入在整个国民收入中的比重下降，中央财政收入占比下降更多，导致各级政府财政比较困难，中央财政更加困难，有的年份不到年底就没钱了。

　　现在看来，分税制改革提高两个比重的目标达到了，但又走到了另一个极端，也就是财政收入在整个国民收入中占比过高，中央财政收入在全国财政收入占比过高。现在需要回过头降低财政收入比重，提高企业和居民收入比重；降低中央财政收入比重，提高地方收入在财政收入中的比重。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

　　另外，除了划分财权之外，还要着手划分支出责任，使中央和地方之间事权与支出责任相适应。1994年分税制改革解决了中央与地方之间财权划分，或者说收入划分，但是没有顾得上解决事权划分，或者说是支出责任划分，哪些该中央管，哪些该地方省市县乡管。这就导致财权和事权混乱，事权与支出责任不适应。很多该地方政府管的中央管了，教师工资不是这样吗，有些该中央管的却没有管，比如转业军人都是分给地方。

　　目前有一个倾向，认为这么大的国家中央应该多集中一点，让地方找中央要钱比反过来容易。但要适当，集中太多了，让地方干什么都缺钱，本来税收就是从地方产生的，还得找中央要钱，效率低下。这就导致地方借那么多债，另外还有地方招商引资给税收减免，地方间互相竞争压价。这就是体制机制问题，需要从顶层整体规划，中央改革就要把基本制度完善，这就是指挥棒，这就是制度的重要性。

　　在财税体制改革中，中央和地方应该按照事权划分相应承担和分担支出责任。首先，要把地方事权和支出责任界定清楚。把一些适宜地方政府负责的事务交给地方，让地方管就要保障财力。区域性公共服务要作为地方事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。同时，要适度加强中央事权和支出责任。国防、外交、国家安全以及关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

　　《21世纪》：由于事权与支出责任不适应，地方收入来源比较单一，依赖土地财政，大量建新城新区，造成一批鬼城空城，这也是地方发展所面临的问题，以后怎么解决？

　　尹中卿：财税改革涉及到很多问题，涉及到对GDP增长的追求，地方对自己利益的保护，官员政绩考核，各个地方之间的关系，居民收入结构，城乡协调发展，地域协调发展。如果这些问题不解决，结构调整、发展方式转变，包括资源要素自由流动等问题不可能从根本上解决，也不利于形成全国的统一市场。

　　财税改革涉及全局，任何地方、部委都做不到，必须整体设计推进。财税改革影响深远，不可能一蹴而就，需要朝着这个方向坚定不移推动下去，改革红利才能释放，国家治理体系和治理能力现代化才有可能实现。