不可再建封闭小区：中央城市工作思路大变脸的逻辑

　　2016年2月21日，新华社全文刊发了《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，史无前例地提出：不再建封闭小区。这一说法，颠覆了1998年后的小区“主流”。1998年福利分房改革之后，商品房成为住房主力军，封闭小区风靡全中国。此番城市规划思

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　　去年11月10日，中央财经领导小组第十一次会议上，首度提出“尊重城市发展规律”，已然迈出了城市规划革新的脚步。此番“不再建封闭小区”的城市规划文件下发之际，作为相关问题的研究者，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁接受了《财经》的专访，详解中央城市工作思路转变的逻辑。

　　毋以农业思维来发展城市

　　工作重心需要从农村转向城市，以传统农业思维方式进行城镇化只会导致城市规划资源错配和浪费。

　　《财经》：

　　在习近平总书记主持召开的中央财经领导小组第十一次会议上强调专门提到了城市工作，中央已经很多年没有正式地提城市工作了。去年底，继1978年之后，第二次“全国城市工作会议”再度召开。您如何看待中央这次思路的转变？

　　李铁：

　　城市问题在中国很重要。去年末去阿布扎比参加一个会议，60个议题中每个都是城市议题。像节能环保、清洁能源、交通、汽车、社会问题等都和城市有关。所以，城市基本上涵盖了发达国家绝大部分的问题。在中国，虽然城市人口只占55%，但是它对整个经济的带动性是最大的，也是核心部分。

　　从建国到现在，虽然这30年经济高速发展，中国城市化也发展得非常快，可以说是世界历史上最大规模的城市化发展，但高速发展过程中我们对城市化真正了解多少呢？在城市发展问题上对国际经验的借鉴，以及怎么样尊重中国城市发展特点的规律等方面，恐怕还存在很多认识问题，有些是主观上的认识误区，而有些则是制度体制上的误区。

　　我们常常以农村的思维来看待城市，以农村过去传统的方式来看待城市，但在中国经济增长方式转型的背景下，我们可能还没有认识到，无论是经济工作、还是社会工作的重心，都应该从农村转向城市，中国城市发展的模式需要转变。

　　《财经》：

　　您说的城市建设中的农业思维是指什么？

　　李铁：

　　我们很多的地方政府在建设城市的过程中，以自己主观的想象来塑造一个城市。

　　昨天在和一个国际友人谈中国城市的时候，讲到的城市人口密度和为什么中国的官员会去按照自己的某些想法规划一个大尺度的城市，我说这和中国传统的思维方式，即农业的思维方式有关。

　　过去的农村都是大四合院、大的园子，有钱人家都有大的花园。现在我们很多地方政府自己有了钱，有了权力，就想按照自己的方式把自己城市建设成大的平面花园，看起来很通畅，但是造成资源的严重浪费，后果也极其严重。

　　按照这种思维方式，城市化发展到了今天出现了很多严重的问题，这些问题必须引起我们的重视。比如说，我们怎么样来认识雾霾，怎么样来认识城市的产业发展，怎么样来调整工业和服务业结构的关系，怎么样来认识资源的分配。

　　我们目前的城市包容性越来越差，全世界的国家中，没有像中国的城市包容性如此之差的。横亘在城市和农村两种制度之间，第一个是户籍制度，发达地区，特别是北京、上海的限制非常之严，比国外的移民都难。大家都知道，在香港有七年的居住期可以直接转化为香港户口，因为他认为你有需求。而在北京、上海，即使我生活了20多年，想转化都很难。然后就是土地，土地制度改革不及时，对农民进城还有很大的障碍。

　　我们只有把户籍管理制度改革、土地管理制度改革深入地推进下去，城镇化的政策，才能真正实现以人为本，才能真正实现资源和效率配置的提高。

　　工业城市渐到尽头

　　我们的产业结构面临从工业主导到服务业主导的转变，但城市建设并未给服务业留下发展的机会。

　　《财经》：

　　您说的城市中出现了很多问题，比如产业结构、资源错配，您觉得这些问题和城市建设是什么样的关系？

　　李铁：

　　我们这么多年一直强调工业主导的城市化进程，但工业主导的城镇化到一定阶段会向服务业转变，服务业才是未来就业的主体。

　　可是现在的城市建设给服务业留下发展的机会了吗？可能还得认真地反思一下。

　　从城市规划角度来说，我们的城市看起来很好，以过去农村的心态来看，城市建设得也很生态文明，但城市变得越来越不方便。可以说中国的城市比东亚这些国家和地区都漂亮，可是论方便呢，我们并不觉得我们的城市方便。如果到台湾去，遍地都是地方小吃，有很多小馆，很多饭店，各种服务业都非常发达，到日本也是如此，可是在中国我们没有，发展不起来，没特点。

　　《财经》：

　　是的，现在想吃个饭、买点吃的都要开车去大商场。背后是怎样的利益驱动？

　　李铁：

　　我们有大量的城市都特别热衷于房地产开发，一大片、一大片的房地产开发出去了，可是服务业长不起来。原来家门口都是商店，现在都是路，很宽很宽的路，因此我们出门必须得开车。人们忘记了在自己的土地上长出来的房子是可以经营很多种产业的，比如经营作坊和服务业。

　　另一方面，发展服务业，怎样从成本方面来认识城市资源的配置，也是一个问题。比如崇礼，我跟崇礼原县委书记褚国儒讲崇礼的城市发展，一是会议经济，二是不要搞大规模的开发，少盖高楼，进行小规模的土地建设。服务业只有在小块的土地上才发展得最快。再有一条就是提高土地利用率，不搞大马路建设，都是小街道。小街道密度高而且好租。小门面，小空间，一来可以降低商家的成本，二来可以给游客不同的消费选择，对服务业发展有利。在旅游景点做一个万达那样的综合体就不合适了，因为他只能给你一种选择。

　　《财经》：

　　大块土地出租、批地给工业发展，政府方面可能觉得能拿到更多的土地出让金。

　　李铁：

　　你说的那个是工业化的老路子了，比如崇礼，我们参与了当地的城市发展战略规划。当地政府完全可以选择发展工业，搞风电或者金矿的话，一年税收分别有2000多万、1.2亿，传统都认为服务业对地方财政的贡献小。在发展工业或者服务业之间摇摆的时候，我就劝说他们，北京的服务业外溢才应该是立市之本，搞会议经济、搞旅游和滑雪场会带来与之匹配的旅游地产，带来基础设施的改变，其服务业的链条长。这样带来的不是一个服务业而是服务业的整体发展，否则，看似眼前收入高了，但不可持续。

　　还有一个问题是，政府拿地的目的是根据自己的想法来搞基础设施的投入和运营。如果按照政府的想法就会面临几个大约束：第一、非市场化的肯定效率不高；第二、主观因素一定会导致决策失误。况且，现在卖地的收入也已经不行了。

　　PPP如何解套？

　　《财经》：

　　土地财政吃紧，央地两级政府开始推PPP（公私伙伴关系），引入社会资本，引入市场竞争，继续透过投资维系经济增长。但据我们了解，水、电、气等各公共服务，实际上很少对社会资本开放。而且，很多企业也表现出了对和政府合作的担心，PPP现在面临着什么样的难题？

　　李铁：

　　在当时制定政策的时候，PPP是好思路，至少地方政府可以用这个“解套”。

　　我们知道现在中国城市的基础设施建设基本是政府包揽的，来源基本靠土地出让，但是这个路走不下去了，怎么解套？你只能允许民资、外资来参与基础设施的投资、运营和管理，政府来购买服务，这是一个基本的思路。

　　但我们的大环境确实存在着几个非常不利的先决条件。我们城市的公共服务带有福利化供给的色彩，老百姓已经习惯了，再涨就很难。比如水价可不可以市场化？阶梯水价到现在推进起来还有很大的难度；电价，我们知道现在的电力价格是很便宜的，相当于英国等欧洲国家的电价，电的问题也带有政府调控的因素；北京地铁，领导过去一句话让人们坐地铁不管多远多久只花两块，现在想涨一点也很难。

　　但你知道，现在北京的环境承载力又面临很大的压力，有人说要通过控制人口来缓解，从另一个角度讲，这其实也是市场化问题，既然地下水过分开采，我们为什么不加大阶梯水价力度呢？既然资源短缺，为什么不用价格调整呢？比如地铁的票价。

　　过去可以实行福利供给的原因，是因为企业是国有的，地铁的投入可以通过土地出让金来弥补。而现在这两大因素都遇到困境了：市场化更加成熟，运营成本越来越高，土地出让收入难以维持原来的增长。

　　不过，现在政府想要通过PPP这个方式解套时，民资及外资运营首先会考虑一个问题：我是要赚钱的。我要赚钱，这样，我就得考虑：价格能不能市场化？价格不能市场化的话，就不能赚钱。万通创始人冯仑之前讲了，企业不能赚钱怎么会加入PPP？

　　另外，运营管理怎么做？国企将运营权卖给你，原来管理的这批人怎么办？他们愿不愿意放弃？这是我们面临的挑战。还有法律环境问题，都非常重要。

　　我们最近在国家新型城镇化62家试点中，有一项改革内容就是关于PPP的。后来我们下去调查，都说很好。但签的很多协议中，落地执行的很少，几乎没有几个真正实施起来的，因为一个项目面临着成本、福利、运营管理等各个方面的问题。

　　所以我认为，这种大的体制问题如果不从根本上解决，PPP的方式将很难推进。

　　《财经》：

　　我们的政府习惯大包大揽，但这不是市场化、城市化的思路，PPP如此，城市发展更是如此，那在城镇化后半场，您认为政府应该是一个什么样的角色？

　　李铁：

　　新型城市将来还会有一个大型的计划调整，但总的来说也是城市发展的一种思路。从一个企业发展思路的策划中，政府做什么？就是公共服务。

　　举例来说，崇礼虽然是国家级贫困县，但是政府服务意识很强。首先是干预很少，其次是不限制投资，第三是服务型政府。崇礼三任县官对企业的扶持力度都很大，政府主动公关来解决交通问题，交通问题解决之后又带来新的变化。所以，服务型政府是比市场选择，区位条件等更重要的一环。

　　《财经》：

　　京津冀一体化进程中，最关键的政府服务是什么？

　　李铁：

　　我觉得其中一个非常重要的内容是交通，但是目前我们的交通模式是不可持续的。

　　虽然私家车也能带来消费的外溢，但在国际上，主要还是通过轨道交通。政府老想着修高速刺激经济，要发展工业，引进汽车厂，然后把车卖出去，当初如果把轨道交通建起来了，也就没有那么多人用车了，也就没有那么多拥堵问题了。

　　《财经》：

　　住建部原副部长仇保兴曾经说，我们人多地少，美国人少地多，如果要东亚城市学美国和加拿大，这城市就是死路一条。现在轨道交通开始受到重视了，但还是有很多人并不喜欢选择轨道交通出行。

　　李铁：

　　我们的问题是根本就不方便，这怎么聚集人呢？我们这些年对交通的认识没有和方便联系起来，我们的城市建设也没有和方便联系起来，地铁站的建设将大量精力放在形象工程上，我们更多地注重城市的形象建设，忘了它最重要的目标：方便。

　　交通流量如果不能在一个点上迅速地放大，就不会带来周边地产经济的逐级发展。但是在东京，它的金融街挨着东京站，皇宫离东京站也就一公里，新干线、城市轨道、地铁等所有的公共交通工具，都汇聚到这里，从而带来了人流的迅速增加和疏散。

　　交通能方便地聚集更多的人，人多了才有服务业的出现，房地产业得以增值。地产升值既解决服务业发展问题、铁路的财务问题，又为人们的需求和使用提供了便利。

　　《财经》：

　　比如，把高铁站建到城外，就非常不方便。

　　李铁：

　　这个问题，首先是因为政绩等原因，不愿意增加在城里的拆迁和协调成本，其次是想通过高铁站带动新城，增加地产收入，结果大部分都失败了。

　　现在大量郊区没有和其他站点接通，所以人口聚集能力就大幅度下降。本来是一件快的事情，比如说我从泰安到济南，高铁通到城外，我到城外就一个小时，这样就没有意义了。

　　但你不和其他站点结合，疏散也慢，服务业也聚集不起来。从成本上看，和其他站点结合导致地价升值，一定程度上可以抵消高铁建设的成本。再有，传统时代，只要你有交通，大家都依赖那个，城市会以此展开，但现在交通速度快了，选择多了，如果交通附近干啥都不方便，大家也只会迅速聚集和散开，并不会形成有活力的新城。

　　服务业外溢决定成败

　　京津冀一体化的发展应该是特大城市服务业外溢带动城镇化，过去我们只重视工业和人口的问题。

　　《财经》：

　　我们就一个案例来谈城市问题，根据《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展中，很重要的一个问题是产业转移，将北京的部分工业向周边转移，并需要功能疏解，适当减少人口规模，腾出转型发展空间。这一思路是否可取？

　　李铁：

　　现在正好处于服务业在逐渐替代工业产业的过程当中，但是因为长期过多地依赖工业税收，在替代的过程中，政府对工业过度重视，对服务业的包容性不够，所以，它的替代过程相对缓慢。滨海新区就是一个典型的过程，特别注重工业的发展，工业区的建设。

　　京津冀也要警惕这个问题，京津冀一体化会带来什么？大家想的都是工业、人口的东西，而忘了北京最大的容量是它的服务业需求，多年来，北京服务业的比重一直在70%左右，而上海的服务比重为50%，天津则不到50%。世界上所有的发达国家，服务业的比重都是工业的3到4倍。虽然韩国服务业的比重是工业的1.5倍，但服务业的就业比重达到了75%。

　　京津冀面对的是河北，河北的城镇化率是45%，大概有四千多万农民，农民不发挥作用的话，就业形势不改变，京津冀一体化不可能实现。

　　恰恰这种市场选择解决的农民的就业问题，是当时顶层设计所想不到的，是北京市千万人的消费需求决定的，是消费达到一定阶段的自然溢出，是一种非常值得注意的市场现象。京津冀需要通过服务业来带动，而不是工业带动，因为北京没有工业，哪来的外溢？

　　在未来京津冀一体化中，打通周围的交通是一个关键，从高速公路向轨道转变，外运的速度会更快，京津冀会更加精密，而市场会做出新的选择。

　　《财经》：

　　北京的服务业如何外溢？

　　李铁：

　　北京是政治中心，服务业发展具有特殊性，对服务业的消费需求非常多元化，已经从吃穿行向更深度的方向发展，从看到参与，从休息休闲休假到户外运动，这个变化已经很深刻了，是个消费升级的过程。

　　目前，周边的消费供给已经满足不了多元化的消费需求了，另外，国际上很多消费形式向中国渗透，对我们的消费需求具有引导作用。那样的话，当一种选择性出现以后，就会激发相关的选择性给到消费者，具有连环效应。

　　大城市的经济圈和就业圈一般都是在30--50公里半径内，原来在设计环北京一小时经济圈的时候，设计者、策划人沿着北京市的边界选择了14座城市。它的轨道交通和高铁不一样，高铁满足的是旅游休闲的度假圈，这14座城市在某种程度上和北京形成了同构竞争。

　　比如地产，因为北京房价高，五环左右已经三四万一平了，燕郊只有几千。因此，虽然有行政区的界限，但对于经济圈的概念来说，就是每天的往返。

　　《财经》：

　　您说的外溢，旅游业也是如此，现在的京郊旅游线路很多，更远的还有河北的张北草原。

　　李铁：

　　作为服务业外溢的旅游，其实就涉及到三个问题，谁来玩，玩什么，怎么玩？

　　谁来玩，北京人来玩，其实就是达到一定程度的特大城市的服务业外溢现象。玩什么？多元化的选择和与你相契合的优势，来决定你能玩什么。怎么玩？涉及到交通配置会改变区域的资源配置，有可能形成新的增长点。当一个要素在一个点上过于集中的时候，它就会引爆，会继续外溢，去寻找新的旅游点，选择新的消费空间。当初我们设计京津冀一体化的时候，没有人去想过这个问题。

　　比如崇礼，未来最大的问题就是大量承接北京服务业的需求外溢。需求外溢会导致其他更多的外溢，因为在这里不是本地人投资，而是北京人或是在北京发展起来的人置业和投资，这样会形成一种新的市场选择，这种市场选择是政府当时没有想到的。

　　《财经》：

　　您对京津冀一体化发展中北京的人口变化有什么看法？在京津冀一体化发展过程中，北京人口压力会减少吗？人口也会随之外溢吗？

　　李铁：

　　你说的那个是老北京的思路，北京输出经济建设的结果就是，人口增长，主城市和郊区新城人口双增长。双增长的原因就是，建了新城，大家买房入住，服务业跟着进去了，同时，老城区的环境改善了，交通改善了，但还是持续有人进来。老城没减少，新城又增加了，这是中国新城发展的规律。

　　《财经》：

　　这一轮的京津冀一体化也跳不出这个圈子？

　　李铁：

　　最后的结果就是，你虽然行政建了副中心，但是最后跟你设想的相反，城市还是扩张了。城市扩散、发展，外溢的能力也就越强，所以，只要把蛋糕做大，它辐射的力度也就越大，做不大，它就没有辐射力度。