地方政府应更合理更谨慎地利用债务融资

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2016-07-29 05:42:09

来源：21世纪经济报道

　　根据统计，截至7月27日，我国地方政府债券发行规模已达3.77万亿元，逼近去年全年3.8万亿元的总发行量。其中，新增债券发行规模达9631亿元，占发行总额的25.56%。按照今年全国人大审批通过的赤字规模，2016年全年地方新增债券规模为1.18万亿元，因此，目前新增债券发行已超全年指标的八成。此外，置换债券发行2.81万亿元。据全国人大对地方债的调研报告，2016年到期地方债规模大致为2.8万亿元，目前置换债发行规模已经超过年内到期规模，这说明有些未到期的债券已经开始提前置换。

　　去年，在稳增长压力加大的背景下，中国开始放松货币政策，并实行积极的财政政策。同时推动债务置换。今年上半年，地方财政收支压力较大，同时又要上马更多稳增长项目，不仅新增债券发行较快，曾被抑制的地方融资平台信贷也大幅反弹。地方政府想抓住短暂的政策与时间窗口扩大融资规模，以防未来遇到融资困境。

　　从地方债发行节奏可以看出这种加速度，一季度发行9554.2亿元，二季度发行2.62万亿元，这还不包括以企业作掩护的地方融资平台的重新扩张。其中，两会结束后的4月发行规模最大，达1.06万亿元。5月份之后，因权威人士的谈话，中国信贷规模与债务数量出现下降，但随着稳增长的压力加强，6月地方债发行1.03万亿元，又一次超过了万亿元规模。

　　与此同时，在债券市场，信用债风险与日俱增，尤其是违约事件频繁发生，包括一些地方国企。去年开始执行的债务置换计划造成地方债供给规模过大，投资者缺乏购买的兴趣，而现在，随着信用债违约事件大幅上升，地方债发行逐渐由买方市场转向卖方市场，发行成本逐渐走低。局势一下子从去年地方政府逼迫银行买债放贷，逆转为银行祈求地方政府多给一些地方债额度。

　　客观地说，地方政府的行为是理性的。作为地方财政重要收入来源的地产业难以持续，去产能与去杠杆等供给侧结构性改革措施还没有真正铺开，下半年这些问题都会显现，那时经济增长可能要更依赖积极的财政政策，通过扩大基建增加政府杠杆。快速增长的地方债应该是未雨绸缪。由于经过债务置换拉长了债务周期，降低了成本，因此，理论上地方政府债务压力短期内不大。

　　现在，关键的问题是地方政府用这些资金干什么？考虑到2009年地方政府执行四万亿计划时，将资金投资于楼堂馆所以及其他利用率不高的基础设施，不仅导致了地方政府债务规模的过度膨胀，经济刺激的作用也很短暂，效率非常低。新一轮的积极的财政政策，地方政府是否有更加科学的投资计划？

　　此外，在财政改革和国企改革等还没有有效推进的背景下，进一步增加财政支出以维持经济增长的稳定，也会进一步干扰国企改革的进程。去产能、推进债务重组、化解风险的供给侧结构性改革，与积极财政政策之间的关系如何处理？毕竟目前的过剩产能与债务风险就是上一轮积极财政政策的结果。

　　另外，中国政府继续举债的空间可能并不大。财政部在6月份曾表示，截至2015年末，纳入中央预算的国债余额是10.66万亿元，地方政府债务是16万亿元，全国政府债务26.66万亿元，与当年GDP的比例是39.4%，因此，我国政府债务还是有一定的举债空间。如果考虑到各种风险累积与信用消耗，以及储蓄率的降低等因素，我们可能需要更加谨慎地面对债务率的上升。

　　而且，拥有举债空间并不等于继续举债可以高枕无忧。这是因为，中国政府为了维持经济增长，财政投资具有一定的刚性，随着政府投资的持续增长，在增强公共产品供给的同时，也会有一些利用率不高，可能导致效率越来越低。随着债务累积，风险也会不断增长。因此，如何引导和规制地方政府更科学更谨慎的实施积极的财政政策，合理利用债务融资，是关系到中国金融安全的大事，中国不能继续重复“一放就乱”的老路，浪费这么多宝贵的资金。