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基金三元老讲述基金立法背后鲜为人知的故事
2003年10月29日09:54   来源:[ 上海证券报 ]
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  股票没有单独立法,债券没有单独立法,偏偏基金单独立法了,为什么呢……

  昨天,十届全国人大常委会第五次会议表决通过了证券投资基金法,历时近4年的基金法修订工作终于有了个比较圆满的结局。在关注基金法条文的同时,基金法修订过程中还发生了很多鲜为人知的故事。全国人大财经委员会法案室主任朱少平、基金法起草工作小组首任组长王连洲、全国人大常委会法工委经济法室副主任何永坚都曾在不同场合对此进行了介绍。

  这三位专家和官员能讲出这样的故事,主要是因为他们三人最为熟悉基金法的修订、审议过程。作为基金法起草工作小组首任组长的王连洲不必多言;朱少平是第二任基金法起草工作小组组长;而基金法提交人大常委会审议后,主要的接手工作就是由人大常委会法工委负责,何永坚自然是最为了解情况的人。

  过去没有考虑基金单独立法

  "如果不是因为1994年之后基金业停止了一段时间的发展,如果没有亚洲金融风暴,那么基金法或许就不可能单独立法。"63岁的王连洲快人快语,"事实上,为一个产品单独立法,这在我国还是较为罕见的。"

  时任基金法起草工作小组副组长的朱少平坦陈,过去制定证券法时曾经想过把这块内容放到证券法里,但由于证券法出台的时候,正是我们新的基金才开始试点的时候,没有经验,再加上那个时期处于亚洲金融危机时期,所以这块内容没有放进去。

  朱少平所说的新的基金才开始试点,指的是《证券投资基金管理暂行办法》出台后新成立的证券投资基金。首批新基金是在1998年3月才成立的。同年12月,八届人大常委会第六次会议就审议通过了证券法。两者相隔的时间确实太短了。

  不过,我国基金业的发展并不是从1998年才起步的。事实上,国内基金业的发展自90年代初就开始了。1990年到1994年之间,国内发展了70多只基金。那个时候的基金是混合的,投资方向既包括证券投资基金,也包括实业特别是房地产。据朱少平介绍,在这个过程当中出现了很多的问题。有的基金把它的钱投入到房地产里边去,最后收不回来了,使基金的资产质量大受影响。因此,1994年以后,基金业一度停止发展。

  "如果早期基金业发展是一帆风顺的话,那现在的基金法可能就不会出台了。"王连洲半开玩笑地介绍,"想想也是,股票没有立法、债券没有立法,偏偏基金立法了,为什么呢?因为证券法里没有说呀。如果那时的基金发展很好,证券法里不可能不包括基金的内容。这样的话,基金立法就没有迫切性了。"

  起草基金法的工作是如此迫切,以至于本该于1999年8月退休的王连洲不得不延迟退休。不过,王连洲也没想到基金法的起草审议会拖这么长的时间,他的退休也就跟着一拖再拖,直到2001年11月才正式办理退休手续。之后又拖到了2002年5月,王连洲方能卸下基金法起草工作小组组长之职。

  搁置争议解决问题

  起草基金法工作之所以迫切,主要是因为基金的发展太快了。无论是证券投资基金,风险投资基金,还是产业投资基金,发展的速度都相当惊人。尤其是证券投资基金,5年时间证券投资基金的规模就超过了1600亿元。在基金飞速发展的同时,社会对基金也产生了各种各样的模糊认识,因此有必要对基金的地位和相互关系做出法律规范。

  朱少平回忆说,1999年,在广大业界人士、法律专家、人大代表的提议下,这部法律列入了九届全国人大常委会的立法规划。

  1999年3月30日,基金立法起草工作正式启动。起初搭配的班子非常宏大,有领导组、专家组、顾问组,具体的工作由起草工作小组负责。4个小组几乎网罗了国内法律界、经济界、科技界、证券界的所有精英。王连洲任起草工作小组组长,朱少平、曹凤岐任副组长。

  "当时的想法很全面,起草计划涉及证券投资基金、风险投资基金、产业投资基金等三个基金品种。因为涉及风险投资基金,所以邀请了科技界的专家,邓楠也是其中之一。"王连洲回忆道,"我们准备种个大西瓜,记得当初拟出的基金法草稿,相关款项就达到了一百四五十条。"

  1999年11月,基金法起草工作小组在深圳举行首次国际研讨会,邀请了国内及英国、美国、德国、澳大利亚等国著名的经济法学人士,就基金法草案提出意见。根据这次会议的意见,2000年1月24日,修改后的基金法草案公开亮相。这也是社会上首次见到的基金法草案,当时是11章127条。

  可能是因为基金还是个新生事物,智者见智,仁者见仁,分歧也就特别大。公开后的基金法草案引起各方争议。王连洲介绍,那时吵得很凶,拍桌子也是家常事。

  分歧太大,根本没有办法达成共识。朱少平介绍,2002年以前,基金法草案还是考虑把几块基金都包括进去。但是各方认识有很大的不一致,因此经过领导组的讨论,最后决定为了规范证券投资基金,就让这个法律先出台,另一块等以后根据实施情况再说。因此,2002年以后的法律草案就叫证券投资基金法,而不是基金法,内容就不包括风险投资基金和产业投资基金了。

  针对这个变化,王连洲用了一个形象的比喻:种瓜得豆。不过,这未必不是件好事。有些时候对争议较大的问题暂时搁置,或许更有利于问题的解决。事实上,立法对象缩小之后,只经过了7个月时间,人大常委会就对证券投资基金法草案进行了审议。在此之前,基金法草案用了2年时间也没有能提交人大常委会审议。

  皇城会议是基金立法转折点

  现在觉得将基金法草案改成证券投资基金法草案是个很复杂的议程,但在当时,其实这个过程并不复杂,至少表面上看起来如此。

  "基金立法过程中,各式各样的研讨会开了很多次,会议地点包括深圳、博鳌、宁波、厦门、北京等。印象最深的就是北京和宁波了。"王连洲颇有感慨。

  对于所有参与基金立法草案的工作人员而言,北京皇城宾馆肯定是印象最深的地方。正是在这儿,基金法立法原则由集中立法改成分项立法,基金法草案也改成了证券投资基金法草案。

  2002年1月,数易其稿的基金法草案已经基本定型,由厉以宁、周道炯挂帅的领导小组与工作小组以及各部委官员举行了起草工作最后一次大规模的研讨会。会上,原国家计委对涉及产业投资基金的相关条款提出异议,根本无法协调。领导小组最后决定,对证券投资基金单独立法,避免了更大范围的争议。

  这样的争议在先前就有所表现。2000年6月,基金法起草工作小组在浙江宁波举行的工作会议,就对围绕证券投资基金、风险投资基金和产业投资基金的分类等问题吵得不可开交。时任中国证监会顾问梁定邦出了一个相当有趣的主意:不要就基金的用途分类,而就基金的来源进行分类。这个主意虽然暂时平息了字眼上的争吵,但实质上动摇了集中立法的基础。

  据朱少平介绍,争议较大的主要是风险投资基金和产业投资基金,因为这类基金国内目前尚没有实践,不知道它存在什么问题,而且它的运作模式和证券投资基金又有比较大的区别,有关方面的认识差别也很大。不过分类虽然不再谈及,但立法过程必然会涉及基金的用途,本质上认识不清,就不可能实行集中立法。

  从这个方面看,基金的分项立法其实是不可避免的。毕竟各类基金在国内的发展很不均衡。皇城会议最终形成的结果是偶然的,但又是必然的。

  对私募基金难以具体规定

  2000年6月至2002年1月,私募基金是基金立法过程中最大的焦点。

  如果回顾整个基金法起草过程,有三大阶段:一是1999年3月至2000年6月,涉及基金集中立法的问题;二是2000年6月至2002年1月,涉及私募基金的问题;三是2002年1月至2002年8月,涉及基金的定义与基金的组织形式等问题。这三大阶段中,私募基金也是社会最为关注的话题。

  王连洲回忆说,2000年6月之所以引出私募基金的话题,主要还是宁波会议上梁定邦发表的观点,也就是对基金分类不按出口分,而按入口分。这样的区分把公募与私募引入了基金法。

  其实,这只是个基金募集方式的区分,但社会对于私募基金太过敏感了。因为现在社会上有很多机构或者个人,利用大家在证券市场上赚钱的心理,自己私下里募集资金去炒股票,而且承诺高额回报率。朱少平认为,这样的机构里有不少还是比较奉公守法的,但是也有不少是不太守法的。

  据说,起草小组曾就这个话题进行过调查,也曾讨论是否对私募基金作出规范。但是后来发现一些私募基金根本不具备合法条件。如果要使其合法,让他们浮出水面,就必须在法律里规定什么人可以设立这样的基金、私募基金需要具备什么条件、募集和成立的手续、运作过程中需要遵循一些什么原则、怎么向投资者披露信息、怎么维护投资者的合法权益。这些东西都要有一个大概的法律框架以后,才能正式允许设立私募基金。但是,就目前而言,监管部门还在调研过程当中,因此不可能对这些东西做出比较细的规定。

  朱少平介绍,现在通过的法律只是规定,基金可以向公众募集,也可以向特定的对象募集。具体的向特定对象募集的办法授权国务院另行规定。国务院的细则目前虽未出台,但私募基金过去就有,将来更会有。比如,养老保险基金如果要投资股票,把钱交给某个管理机构,这就是私募基金。

  王连洲告诉记者,取得这样的共识是不容易的,它费了基金法起草工作小组近两年的时间。

  三审稿又改了五六十处

  如果要说出基金法起草过程中最令人难忘的是什么的话,王连洲会脱口而出:修改。相信何永坚也有同感。

  2002年8月,证券投资基金法草案送交人大常委会1审之后,人大法工委就成了基金法修订的组织者。

  由人大财经委转交人大法工委,证券投资基金法草案已经是相当成型的法律条文了,但之后的修改仍是不计其数,很多地方甚至是推倒重来。即使是已经成型的审议稿,也是历经修改。据何永坚介绍,三审稿与二审稿相比,有大小五六十处的修改。

  修改并不是大家坐在一起说说就行的,而是要到各地听取专家的意见。在审议期间,人大还在湖北十堰召开了基金法国际研讨会,就争议的问题向海内外专家进行咨询。

  修改的过程极其繁杂。以三审稿的形成为例,就经历了这样的过程:首先,十届三次常委会对基金法二审稿审议以后,有关部门即根据常委会组成人员的审议意见,就基金法草案的主要问题,与国务院法制办、中国证监会进行了多次的协调与研究;然后,法工委和证监会共同组成调查组,到上海、深圳进行了调查,听取有关方面和专家的意见;同时,全国人大常委会办公厅还将草案送国务院办公厅征求国务院的意见。在此期间,法工委还和基金法的起草单位(人大财经委)就草案当中的主要问题,对有关国家的基金立法进行了考察,对修改完善基金法提供了有益的借鉴经验。

  在上述基础上,有关部门再根据常委会组成人员的审议意见、国务院的意见和各有关方面的意见,对二审稿进行了认真的研究和修改,这才形成了三次审议稿。这样的过程持续了6个月。

  现在,证券投资基金法已经表决通过。回顾基金法的起草、审议过程,应该说这次基金法的修改坚持了既积极又慎重,既尊重市场规律又从国情出发的方针,体现了规范证券投资活动,保护投资人及相关人合法权益,促进证券投资基金和证券市场健康发展的立法宗旨。历经修改后的证券投资基金法,其规范更加严谨,可操作性也更强了,强化了对基金持有人的保护,加大了对基金违法行为的打击力度,同时为基金的今后发展留了空间。

  何永坚曾在一次记者通气会上提醒新闻媒体,从法的名字上,大家应该注意到,这个法是规范证券投资基金,而不是规范基金的。就证券投资基金一个产品,国家制定这么一个全国性的重要法律,可以看出国家对证券投资基金和资本市场的健康发展是非常重视的。何永坚的提醒应该能让市场感受到,证券投资基金法的出台还有着更为深刻的意义。

  [资料链接]证券投资基金在中国

  基金管理公司数量

  从1998年3月第一批基金管理公司设立起,我国基金管理公司的发展大致经历了基金试点阶段、老基金清理阶段及市场化发展三个阶段。截至2003年9月30日,我国已开业的基金管理公司32家(含中外合资基金管理公司5家),平均每年新增加5家公司。

  各基金管理公司管理的基金规模

  在已开业的基金管理公司中,目前已有24家已发行并管理了基金。各公司管理的基金规模差别较大,管理基金规模最大的达到165亿份,最少的只有12亿份。

  基金管理公司的股权结构

  2002年中国证监会进一步完善了基金管理公司设立规则,允许国内非金融机构参与设立基金公司。随着"好人举手"制度的施行,许多上市公司、投资机构开始参与到基金管理公司,打破了基金公司一度为证券公司、信托投资公司垄断的局面。

  基金规模

  截至2003年9月30日,已设立的证券投资基金共87只,总规模1632亿份,资产净值1553亿元,占A股股票流通市值近13%。其中,封闭式基金54只,规模817亿份,资产净值759亿元,开放式基金33只(系列基金按一只计),规模815亿份,资产净值794亿元。

  2002年是我国基金快速扩容的一年,在这一年里,共有20只基金发行(包括扩募),募集规模合计565亿份基金单位。2002年开放式基金数量由2001年下半年的3只发展到2002年底的17只,发行规模由2001年的117亿发展到2002年的448亿,增长282.87%,开放式基金规模占基金整体规模的比例,已由2001年底的14.55%提高到2002年底的38.06%。2002年有4只封闭式基金发行,2只封闭式基金扩募,封闭式基金发行和扩募规模合计117亿份。

  2003年3月起,基金又展开一轮扩容高潮。截至2003年9月30日,在9个月间,新发开放式基金16只,总发行规模为496亿份,开放式基金规模占基金整体规模的二分之一强。

  基金与居民储蓄的对比

  就基金资产规模与我国城乡居民储蓄规模的对比看,目前我国基金的相对规模还是较小。2002年,我国基金资产规模增加500亿,同时我国的城乡居民储蓄新增额超过1万亿。虽然近5年基金资产规模一直在增加,但其占城乡居民储蓄总额的比例2002年仅为1.49%。可见,我国基金业的发展空间极为广阔。

  中国证券投资基金大事记

  1991年至1996年

  1991年10月我国最初的一批老基金"武汉证券投资基金"和"深圳南山风险投资基金"宣告成立开始。截至1996年底,全国范围内共有"老基金"78只,另有基金类受益券47只。

  1997年

  11月5日国务院批准《证券投资基金管理暂行办法》。

  11月14日国务院证券委发布《证券投资基金管理暂行办法》。

  1998年

  2月24日第一家证券投资基金托管银行----中国工商银行的基金托管部成立。

  3月3日《证券投资基金管理暂行办法》公布后的第一批基金管理公司国泰、南方基金公司分别在上海、深圳成立。

  3月23日第一批证券投资基金----基金金泰(相关,行情)、基金开元(相关,行情)分别在沪、深证券交易所上网发行、挂牌交易。

  12月2日老基金"海南银通"和"广证受益"撤牌、清算。老基金的清理规范工作从此正式拉开了帷幕。

  1999年

  8月27日中国证监会转发人民银行《基金管理公司进入银行同业市场管理规定》。随后,人行下发通知,允许10家基金管理公司参加银行同业市场。

  12月30日《证券投资基金行业公约》公布。

  2000年

  6月18日中国证监会举办首届基金从业资格考试。

  2001年

  3月2日保险资金入市比例放开。

  4月17日沈阳兴沈、沈阳久盛和富岛基金摘牌。这三只基金退市标志着原有投资基金全面退出历史舞台。

  8月28日中国证券业协会基金公会成立。

  9月11日华安发行国内首只开放式基金。

  2002年

  6月1日证监会发布《外资参股基金管理公司设立规则》,自7月1日起实施。

  8月23日起草工作历时3年之久的证券投资基金法草案首次提交全国人大常委会审议。

  10月15日国联安基金管理公司成为第一家获准筹建的合资基金管理公司。

  12月19日全国社保基金理事会选定南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实六家基金公司首批获得社保基金管理资格。12月26日第一家合资基金管理公司招商基金管理公司批准开业。

  2003年

  3月3日因清理最后一只老基金而设立的基金管理公司巨田基金管理有限公司获得开业批复。

  4月28日第一只中外合资基金管理公司管理的基金、第一只系列基金招商安泰系列基金正式成立,规模逾45亿。

  5月23日瑞士银行、野村证券首批获得QFII资格。

  6月28日第一只保本型基金南方避险增值基金成立,发行规模约为51.93亿元。

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