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《经济》杂志:央行与银监会“磨合”的烦恼
2003年8月5日11:21   [ 王铮 ] 来源:[ 《经济》月刊 ]
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  央行与银监会将如何分工又如何协调,这是一个目前尚无人给出答案的问题

  从前几不为人所知的货币政策委员会,自从银监会挂牌以后,好像是突然一跃地进入了公众的视野。

  6月23日,中国人民银行货币政策委员会召开第二季度例会,这次会议获得了很高的关注度,理由是央行第一次可以独立协调、商议、制定货币政策的走向。

  今年上半年以来,央行的一些举动好象确实不仅在凸显制定货币政策的独立性方面的决心,同时还在着意显示自己控制市场的能力。

  央行“新气象”

  央行“新气象”的表现之一是,它的货币政策制定开始表现出“更大的科学性”。

  “他的组成人员逐步科学化,他的独立性将会得到加强。”国务院发展研究中心宏观经济经济部王召博士说。

  王召指的人员科学化,是指该委员会增加了国务院分管金融业务工作的副秘书长为委员,增加中国银监会为组成单位,并由中国银行业协会代替原来的国有独资商业银行作为其组成单位。

  在业界引起强烈反响的新房贷政策(121号文件)据说即为新货币政策委员会的手笔,被视为该委员会的强势表现。

  央行的最新行动是开始严控商业银行过量发放贷款以稀释不良资产的做法。

  王召博士说,这意味着,央行与银监会的分离使新央行有更多的精力去考虑和判断货币政策。

  再加上全国人大即将修改的中国人民银行法,自然更使人对央行日后的独立性和自主性寄予厚望。

  “未来3-5年,货币政策委员会有必要成为一个有决策权的机构。”王召说。

  他理解的决策权是指未来的货币政策委员会可以以投票的方式独立制定货币政策取向、利率、汇率水平和货币供给数量。

  王召断言,它的贡献率和权威性会逐步提高。

  炒 作?

  但更权威的人士却对所谓“独立性加强”之说不以为然。7月14日,货币政策委员会委员、中国社科院金融研究所所长李扬说,“我作为一个委员怎么没有感觉到?”

  李扬的态度是,央行制定货币政策的独立性要加强,这是一个趋势,但目前决没有那么大的改变。

  李扬认为,央行的独立制定货币政策职能确实广为关注,但目前谈论央行“新气象”为时尚早。“最起码下半年才能看是否有结果,才可能会决定一个怎么样的体制”。

  事实上,货币政策委员会现在仍然仅仅是一个咨询机构,他的工作程序是拟订政策然后上报,被批准后方能实行。

  现在有一种传言,央行准备把货币政策司一分为三,把货币政策委员会挂在该司下面。据说中编办正在讨论“三定”(定人员、定岗位、定工资)方案。但就算是这样,委员会并没有改变它作为一个咨询机构的身份。

  货币政策委员会独立为时尚早,传统上由央行执掌的监管之权又要让渡给银监会,所以目前央行和银监会的关系处在一个微妙复杂的阶段。

  摩擦与磨合

  处于交接时期的银监会和央行的矛盾似乎是难免的。国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌说,“他们协调的成本将会非常高”。

  据夏斌说,现在的监管信息都存在央行的系统中,以后监管信息怎么积存?是在银监会还是央行?目前的监管信息,银监会是全部占有还是一部分?

  还有,据另一位专家说,银监会现在担心成为央行的“附庸”,理由是银监会目前内部的人员、职能确实还没有划分清楚,而传说中央行也视银监会为一个“配合”的部门。

  诸如此类。

  银监会的一位官员承认,问题确实是存在的,但目前阶段存在问题也是正常的。这位官员说,主要大约有三个方面的问题:一是央行、银监会两家机构如何顺利交接的问题。银监会原定的分支机构组建工作没有按期完成,在新机构没有正式运行前,基层监管工作多少会受到一些影响;二是具体职能分工问题。中央文件只对两个机构的职能进行了大体划分,具体到业务的划分就会比较复杂;三是制度设计上的问题。按现有计划,银监会只在600个县设机构,而中国有1万多个县,其他县的监管工作由谁来开展?

  实际上,矛盾在日常工作中已有所显现。

  突出的表现是,“如果没有监管职能,央行担心制定的货币政策无法实现,而银监会更担心自己成为央行的附庸。”国务院发展研究中心宏观经济部王召博士说。

  王召曾在《望》周刊第27期著文讨论央行与监管机构的协调机制,引起议论。

  发生在眼前的事情是,关于房贷政策,目前央行和银监会并没有一个统一的配合。“到底该由谁来推行”的问题好象现在没有得到解决。

  “这个事情界限不是很清楚,政策是央行制定的,央行觉得自己当然有权检查,银监会可以选择配合执行。”王召说。

  但据说银监会的对此事的看法是,人民银行只有“一定”的“检查、考察权”。

  类似的传言时有耳闻。对于民营银行的准入问题,有人希望央行尽量“不要插一手”。对于检查各商业银行不良贷款指标和表外业务,因为涉及到的是混合性的金融目标,双方还没有统一的意见或者步骤。

  当然还有宏观的问题。

  王召说,一方面中央银行仍然承担着“最后贷款人”的角色,可是因为无法对商业银行进行监管,中央银行的货币政策可能会大打折扣。另一方面虽然银监会具有对商业银行经营活动进行管理的职能,但是一旦发生金融风险,即使它想对金融机构进行救助,自身也爱莫能助。

  但对于这一说法,银监会那位官员认为“不准确、不成立”。这位官员说,目前央行对商业银行的管理主要依靠价格调控,它更多的是利用利率进行调控,面对的是整个市场和社会的货币供应松紧,它的权威不是体现在对某个商业银行的直接影响力上,更不是借助某种行政权威来进行货币政策操作,它的权威建立在人行对整个市场经济的调控上。

  这位官员也谨慎地说,处理有关风险,不可能所有事情都由银监会包揽。但银监会的首要职责是,一旦出现有问题的金融机构,它能及时发出预警,对风险进行提示和识别,判断需不需要关闭。如果确需关闭,银监会当然会与人民银行进行合作。

  协 调

  不管如何,央行和银监会的协调可能需要一段不短的时间。

  协调的工作已经在进行。

  有专家在力图说明,双方大可不必担心自己的职责受影响,

  对于央行的说法是,“如果商业银行不听话,他可以提高商业银行的准备金率,这样至少可以限制、制约商业银行的业务发展。”王召说。再退一步,如果商业银行不提交准备金,央行还可以宣称对他们的金融风险不承担最后的责任。更何况,央行其实还是保留有检查权的。只是被要求这种检查必须和货币政策相关。

  而对银监会的解释更加容易。“银监会是执行微观政策的,他可以配合央行,也可以配合其他部门比如发改委、国资委等”。

  银监会的官员也表示“两家机构合作很好”。比如在银监会分支机构的成立过程中,两家相互协商和相互理解,分支机构成立速度正在加快。两家的领导也保持密切的磋商;两家的相关部门在业务上建立了了正常的协调机制,凡涉及两个机构的事情,主要通过会签程序进行沟通。

  他们很自信地认为,今后不经过协商单独发文的事不太可能发生。因为政策执行涉及方方面面,任何一方不通过协商就出台政策,最终会使政策效果大打折扣。

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