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国有资本:专业化经营
http://business.sohu.com/
[ 左大培 ] 来源:[ 粤港信息日报 ]
  国企并非天然无效率

  近年来国内的流行看法,是认为国有企业一定不会有效率,因而主张赶快将国企私有化,甚至不惜将国有资产白送给少数经营者个人,至少也不要在国企的经营上再下功夫了。

  这种流行看法其实并不合乎事实。在最近20年的经济改革进程中,国内每个时期都出现过不少经营成功的国企。就是在国外,也有很多经营业绩很好的国有和国有控股企业,新加坡的国企甚至在整体上都经营得相当好。那些主张消灭国企的人,有一部分是由于或明或暗的利益驱动,想借国企私有化之机让少数人侵吞国有财产,大部分人则是由于缺乏机制设计和创新能力,在没有系统性的成熟先例时找不出搞好国企的办法。

  其实,过去国内大部分国企经营不善,是因为我们没有建立起一套有效的国企经营机制,而不是因为国企的公共所有性质所致。在我们看来,这套机制的基础是将国有资本交给适当的国有资本经营者来经营,形成专门的、独立的、权责利统一的国有资本经营机构,由这种机构代国家来行使企业所有者职能。

  职能专业化趋势

  在市场经济中,企业的运营需要大量资金,而资金所有者为了保障自己财产安全和资本回报,要求企业归资本的所有者所有。

  但是,资本所有者本人又往往缺乏亲自经营企业的能力和精力。为了解决这方面的问题,才产生了美国式的股份公司,这种公司的股东(私人资本所有者)将自己的资本金交给专门的职业经理使用,产生了资本所有权与使用权(企业经营权)的分离。这时股东手中剩下的是资本的“最高支配权”:他决定将自己的资本投向哪个企业,并通过参加股东大会选举董事会来决定企业的领导人(资本的经营使用者)。但即使这样,当代美国私人资本所有者在支配资本的能力和精力上也陷入了危机,这就导致越来越多的私人资本所有者将自己的资金交给基金管理公司支配。这意味着私人资本所有者正在放弃自己对资金的最高支配权,而只保留了决定将资金委托何人经营的最高委托权和监管权。美国在资本运营体制上的这种演变表明,现代社会、政府机构和企业内部都有职能分化的特点,趋势是将某一方面的职能交给一个专门机构去完成。

  对于市场经济中的国企,资本所有者的经营能力和精力问题显然更为严重。国有资本的所有者--国家也必须通过具体的机构和个人来支配和使用国有资本。这些都要求一方面实行政企分开,另一方面又要建立有效的制度,以保证国有资本的保值增值。实行政企分开、资企分开、政资分开、政府实行有效率的监管,顺应了现代社会的职能分化趋势。政企分开表现在政府机构一般不直接干预企业的经营,只根据法律实行必要的行业管理。就是这些必要的行业管理,有一些也可以由企业和个人自己组织的自律性行业协会进行。政资分开表现在政府机构不直接干预国有资本金的支配和运用,只是根据法律由专门的政府机构对国有资本的经营机构实行严格的监管。这也就是“政府实行有效率的监管”的含义。

  以国有资本经营机构为核心

  所谓资企分开,就是根据现代社会职能分化的趋势,学习新加坡对国企的管理方法,将国有资本的支配人与使用国有资本的企业严格分开,在国有资本金的运用上实行专业化分工,将持有和运营国有资本的机构与企业分开,将用于产业化经营的国有资金全部划归各个相互独立的国有资本经营机构(以下简称该机构),持有资本的企业与这些机构的关系变为企业与出资人之间的关系。企业完成生产和流通功能,负责向社会提供使用价值(或“效用”),而这些机构则代表国家行使资本所有者的一部分功能——配置资源的功能。

  这种机构履行的是资金支配人的功能,也即资本市场上投资者的职能;在股份公司中,它行使股东的职能。其具体作用是:在企业之间分配和调度由自己支配的资金,决定投资收益如何使用,参与决定使用国有资本的企业负责人。它独立地决定如何配置和使用它所代管的国有财产;对用它所代管的国有财产独资开办的企业,它负责决定企业的开办和关闭、资本金与利润的使用和分配以及企业家的任命和撤换;对用它所代管的国有财产参股的合伙企业和股份制企业,他行使这部分股份的股东权利。对于现代的股份制企业,它持有国有股,代表国家行使股东权利。新加坡的淡马锡控股公司就是这种国有资本经营机构的一个样板。

  这种营运机构应当是权、责、利高度统一的。它在享受上述权力的同时,也应当从成功经营国有资本中得到足够的利益:不仅该机构的运营经费、机构负责人的个人收入都应当与它们运营的国有资本的增值情况挂钩,而且一个机构所经营的国有财产数额也完全随着这笔财产的赢亏而变动。该机构具有盈利机构的特点,它不应当是政府机构,但是由于它经营的并不是自己所有的资金,因而必须接受专门的政府监管机构的严格监管。除非国有资本经营失败是由于政府干预,一般情况下该机构及其工作人员不享有政府机构和公务员所享有的保障。同时,为了保障该机构的运行效率,必须按照公平、公开、公正的原则选拔和任免机构负责人。原则上应当采取竞争式的选拔方式,以一套公开化的程序让累积净盈利最多的企业领导可以自动成为机构负责人。

  制约不可少

  为了防止国有资本的支配人为了自己的私利而损害国有资本,必须由专门的政府机构对该机构实行严格的监管。这种监管大体可以分为以下3个方面:

  一是财务上的监管。该机构必须定期向政府的监管机构详细报告自己的财务状况,机构负责人个人的财产和收入状况。政府机构必须对该机构所代管的国有财产的运营情况特别是帐目进行严格的检查监督;必须通过足够有效的会计和审计制度保证上述报告以及该机构的整个财务报表的真实和财务状况的透明。

  二是对该机构及其负责人的行为作出一系列限制性规定,并且严格地监督执行这些规定,严厉惩罚一切违反规定的行为。这些规定应当包括:禁止一切不入账的资金调度(“小金库”之类);禁止私人挪用国有资本;禁止该机构负责人及其最亲密的亲属(子女和配偶)开设私人企业或以私人财产、私人劳务参与私营企业经营,不准从私营企业领取任何个人收入;某些特殊的产权交易必须上报备案甚至必须得到批准等等。如果发现了确凿证据,证明某个国有资本经营机构或其负责人有严重的违规行为,政府机构必须给其严厉的惩处,直至撤销其经营国有资本的权力,对有违法情节者还应提交法庭以法律惩处。但有关这方面的惩处规定必须事先由立法当局或政府监管机构以法律规章的形式统一规定。

  三是经营效率上的监管。这种监管应当主要针对该机构的负责人。政府机构对该机构的业绩应当定期考核,考核的指标主要是国有资本的盈利和增值情况。为了尽量减少政府干预,政府机构应无权随意撤换该机构的负责人,而只有在事先公布的法律和规章已经明文规定了的情况下才能撤换他们。但是这种法律或规章应当规定,对于其代管的国有资本连续多年不能盈利,并且亏损到了一定的程度的该等机构,或者与其它该等机构相比净盈利一直过低的该等机构,政府监管机构必须撤换其负责人,并按照规定的程序从成功的企业家中选出新的负责人。

  与市场经济相容

  这样将国有资本委托给专门的经营机构经营,其好处首先是可以消除国有企业中的“所有者缺位”现象。该机构按照职能分化的规律行事,目标专一、任务专一,专门负责国有资金的保值增值,与行业管理机构、社会保障机构、工会等等社会团体的功能完全不同。由这样的机构掌握国有资本的支配权,能够保证企业经营的各个方面和领域都充分考虑到资本金所有者的利益,从而克服旧的国有企业所具有的种种弊端,提高整个经济的效率。

  这样做还极大地方便了国有经济部门与市场经济现有的各种制度规章接轨。目前市场经济的各种法律规章制度,特别是西方国家的各种制度,基本上都是以企业资本金归私人所有为基础。尤其是西方的股份公司,其整个治理结构的基础建立在出资人对其资本金的所有权上。而这里设计的制度,从企业经营的角度看,国有资本的支配人--国有资本经营机构在法律地位上和行为上都与私人资本所有者几乎一样。在此基础上,市场经济现有的各种法律规章制度几乎都可以原封不动地照搬过来使用,这将大大方便市场经济制度的建设。

  本文所说的这种国有资本经营机制,只是非主流经济学家为我国市场经济体制所作的制度设计之一。诸如此类的制度设计将证明,非主流经济学家们将真正抛弃空谈。他们并不是只会批评别人的社会批判家,而是更注重实际、更有实际问题解决能力的实干家。

2002年9月23日13:57

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