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《财经》杂志:出口退税改革方案已尘埃落定
BUSINESS.SOHU.COM 2003年10月21日15:27 [ 李其谚 ]
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  改革方案的重点是对出口退税率进行结构性调整,以及建立中央财政和地方财政共同负担出口退税增量的新机制

  10月13日,国务院发布关于改革现行出口退税机制的决定,对现行出口退税机制进行改革。至此,曾经引起普遍关注和猜测的出口退税改革方案尘埃落定。

  “现在国家遇到了困难,我们解决的思路是中央财政、地方财政和企业各自分担一部分,以渡过这个难关。”10月12日,财政部一位官员在对记者谈及此次出口退税调整方案时说。他告诉记者,这也是国务院确定的退税方案的总体思路。

  据统计,2002年底,中国累计出口退税欠款高达2477亿元,而今年这一数字将突破3000亿。如滚雪球般越积越多的退税欠款,给中央财政带来了越来越大的还款压力。今年年中,财政部、发改委、商务部和税务总局等相关部门经过共同酝酿,提出了旨在由中央、地方和企业共同分担这一压力的解决方案。经过数月的讨论,此方案最终在10月10日国务院召开的出口退税机制改革工作座谈会上得以确定。

  这次改革方案原则是:新旧分开,新的退税款不再拖欠,以前年度产生的退税欠款由中央财政在以后数年内逐步消化;共同分担,从2004年起,中央财政和地方财政各自负担一部分出口退税;同时调整出口退税率,改革出口机制。

  概括起来就是:“新账不欠,老账要还,完善机制,共同负担,推动改革,促进发展。”

  体制之困

  为什么在过去几年内,出口退税的欠账越积越多?在最近召开的出口退税工作会议上,国务院总理温家宝指出,表面上看,其成因是中央财政安排的出口退税资金不能满足出口贸易增长的需要,但从深层次分析,是因为出口退税机制不合理。

  出口退税是指将出口的货物在国内生产和交易中所缴纳的流转税退还给出口企业,主要包括增值税和消费税。其中增值税是中央和地方共享的税种,它由国税局征收,而对于上缴中央国库的增值税,中央要对地方进行返还。

  具体而言,增值税的返还需要执行一个复杂的模式:地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税-中央下划收入)。1993年中央净上划收入,全额返还地方,作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定,即上述两税全国平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

  简单地说,1994年税制改革之后,在增值税的征收环节,是中央财政与地方财政按照75%∶25%的大致比例进行分成。在出口环节,却是中央财政负担了全部退税,地方政府不承担任何退税责任。近几年中国外贸出口大幅度上升,年均增幅达30%以上,再加上出口退税率普遍上调,出口退税额也在不断上升,使得中央财政支付压力加大。2002年中国的出口应退税额是2118亿元,而当年中央财政为地方政府支出的退税款有530亿元之多。

  国务院发展研究中心对外经济研究部副主任隆国强分析说,如此退税机制,等于是中央给了地方“隐性的转移支付”。隆国强测算,中央政府每支付2000亿元退税款,其中就有500亿元左右给地方做了转移支付。

  从全国范围内来看,不同省份的出口贸易额差别较大。以1998年为例,当年东部沿海地区对外贸易额占全国对外贸易额的比重为90.6%,其中广东省即占40.6%,而中西部地区仅占9.4%。迄今为止,仍有90%以上的出口由沿海发达地区创造。“有时候,沿海一个市的出口退税指标比西部一个省的还要多。这也是没有办法的事。”税务总局的一位人士对记者说。

  正因为如此,东部沿海的发达省份享受到的“隐性转移支付”就比较多,而中西部地区却得到很少,在客观上加大了地区间贫富差距,也给中央财政带来了一定的负担。这也是出口退税数额超出了中央财政承受的能力的一个重要原因。

  指标之争的背后

  出口退税是税收的减项,也是造成财政收入减少的因素之一。退税的指标由财政部确定,财政部习惯于将退税额度在一定的范围之内做一计划,然后每年再根据财政状况,对退税指标做出调整,用财政超收部分追加退税指标。

  2002年年底,原国家计委、外经贸部预计2003年出口增幅为7%,并以此为依据确定了2003年的出口退税指标,安排出口退税预算1150亿元,加上2002年四季度结转出口退税指标139亿元和7月22日中央财政追加300亿元,2003年可以使用的退税额度达到1589亿元。但从今年的外贸出口形势来看,出口退税欠账肯定还将继续扩大,有专家预计,到2003年年底,出口退税欠税累积数额可能超过3000亿元。

  最近几年,中国出口增长很快,财政所安排的退税资金和实际需求往往有很大差距,诸如此类的问题几乎年年发生。根据国务院发展研究中心的统计,从1997年至2002年,退税指标年均增长率是17.8%,而应退税额年均增长率达到37.4%,而用于增加指标的财政超收部分是有限度的。迫于财政压力,中央政府已经采取了控制退税指标、放慢退税速度的办法来暂时缓解财政的压力,将超出指标的退税转移到以后年度,从而造成了退税指标总体的紧缺。

  退税指标是由财政部制定,由税务总局分配给各地的省局,并在税务系统内部层层分配下达。由于退税指标直接关切到地方的经济发展,因而每年各地方税务部门都在向税务总局尽量争取。但由于指标总额的限制,很多省都面临指标严重不足的情况,广东、浙江等出口大省更是经常感到捉襟见肘。以浙江省为例,该省自1998年以来,出口增幅比全国平均高出11.6个百分点。由于浙江的纺织、服装、机电都属高退税率出口产品,退税需求量也比其他省份大,但是国家给浙江分配的退税指标却远远跟不上这一速度。

  国务院发展研究中心对外经济研究部副主任隆国强认为,税收征管指标管理体制进一步加剧了出口退税额度短缺的矛盾。在我国的税收征收管理体制之下,出口退税指标由地方税务局进行分配,税务部门要拿出部分指标归入自己的税收任务之中,再将其余指标向企业分配。在这种情况下,本已稀缺的指标更加稀缺,很多企业为了争取尽快拿到出口退税款,向当地税务部门“示好”,以争取提前退税。另外各地争夺退税指标、“出卖”退税指标、借机骗取出口退税等现象也时有发生。

  因而,中国的出口增长越快,中央财政负担越重,出口退税欠账的积压情况也愈加严重。如此滚动下去,退税的缺口势必逐年上升。

  中央与地方利益调整难题

  “解决数千亿的欠账问题是很困难的,不可能一蹴而就。因此,要把以前欠的和今后发生的部分分开。以前的欠账,由中央财政逐年还清。对于今后所发生的退税,地方政府要分担一部分。”财政部一位专家谈及此次改革思路时说。

  从历史上看,中国的出口退税款项并非一直由中央财政负担。1985年,中国确立了现行的出口退税制度,那时,中央外贸企业、工贸企业的退税由中央财政负担,地方的外贸企业和工贸企业的退税由地方财政负担。1991年中央财政负担90%,地方财政负担10%,1992年调整为中央财政负担80%,地方财政负担20%。1994年税制改革之时,由于出口退税的规模不是很大,而且考虑到出口企业的分布不是很均衡,中央财政才负担了全部退税。

  从市场经济国家的经验看,出口退税的负担机制与税收分享体制基本是一致的。凡是增值税全部作为中央税的国家,出口退税一般由中央财政负担;增值税作为共享税的国家,通常先从增值税中扣除出口退税,剩余的部分再由中央与地方分享。“我国增值税地方分享25%,而出口退税则由中央财政全额负担,利益分享与责任分担不对称。”财政部一位人士对记者说。

  基于这种思路,建立共同负担机制势在必行。按照此次改革的方案,从2004年起,中央政府与地方政府要按照75%∶25%的比例分担退税额。为了保证地方的既得利益,分担时仍采取“基数法”计算。即以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央和地方按75%比25%的比例共同负担。这不但可以减轻中央财政的退税压力,还有利于中央和地方共同加强出口退税管理、提高地方政府打击骗退税的积极性。

  但是,中央每年把替地方出的数百亿元隐性转移支付拿回来,意味着地方政府尤其是沿海省市地方财政,从中央获得的资金将每年减少几十亿元,这必然涉及的中央与地方利益调整。一些地方官员向记者表达了自己的意见:国内环节收取的增值税是中央与地方分享的,但是在进口环节海关代征的增值税和消费税却是直接上缴中央国库,这部分并不参与中央和地方分成;在出口环节所退还的出口货物的增值税,目前也由中央直接拨付。“如果将退的增值税让我们分担是可以的,但是海关收的部分是不是也应该跟我们分享呢?”

  针对此问题,财政部的有关人士认为,这一环节的增值税和消费税是由海关代征,直接划入中央国库,与地方政府分享是“不太可能的”。

  截至2003年底,累计欠退税全部由中央财政负担,而中央进口环节增值税、消费税收入增量将首先用于退税,这也是中央财政解决退税问题的重要资金来源。

  焦点是退税率结构性调整

  出口产品的退税率是此次改革的重要内容之一,这也是各个出口企业普遍关心的问题。

  新方案确定,从2004年1月开始,中国出口产品的平均退税率将降低三个百分点:除部分产品外,现行适用17%退税率的产品退税率降为13%,现行适用15%退税率的产品,退税率降为13%,现行适用13%退税率的产品,退税率降为11%。精矿、原油、原木、针叶木板材等部分资源性产品的出口退税被取消,铝、磷、铜等产品的退税率降为8%和5%;而现行适用5%和13%退税率的农产品,仍保持现行退税率不变。

  此次退税率的变化,是20世纪90年代末以来第一次普遍下调退税率。经济学家林毅夫近日指出,削减出口退税将有助于缓解人民币升值的压力。他认为,近年来中国出口增长势头旺盛,持续出现外贸顺差,外汇储备增长较快,从而助长了国际上对人民币升值的预期。目前正是调整出口退税政策的最好时机。一旦出口退税率降低,中国出口增速马上会有所下降,贸易顺差也会应声而落,外汇储备增长将有所减缓。

  此次改革,更加突出了退税率结构性调整的特点。国家鼓励出口的产品不降或少降,对一般性出口产品适当降低,对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。

  退税率的普遍降低将缓解财政的退税压力,但与此同时,肯定也会对外贸企业的出口产生或多或少的影响。中国社科院财贸所财政研究室的杨之刚则认为,出口退税是国际通行的政策,如出口产品退税不彻底,就会影响其在国际市场上的竞争,使得我国的外贸企业负担比别人沉重。

  因此,退税率的下调,一个弦外之音是外贸体制的改革。中央财经大学税务系副主任刘桓对《财经》说:“按照我国目前的外贸体制,出口商品大多数是在内地生产,收购到沿海出口,如果让地方政府负担部分退税款,很可能会引起生产地和出口地的税负矛盾。”基于此,他认为:“改革外贸体制成为题中应有之义。”

  财政部有关人士透露,对于外贸体制改革大体包括两个方面。一是通过调整出口退税率,调整出口产品的结构;二是通过积极引导,加快外贸出口代理制的发展,加快推进生产企业自营出口。这既可以降低出口成本,在国际上提升我国商品的国际竞争力,更可以缓解收购出口带给沿省份的退税压力,缓解生产地和出口地之间的矛盾。



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