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铁路改革方案重新提速 徐匡迪任课题组总负责人
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[ 杨婧 ] 来源:[ 财经时报 ]

  有消息说,一个高规格的、针对中国交通运输管理体制构建研究的课题正在进行,目标直指停滞不前的铁路改革。课题总负责人为中国工程院院长徐匡迪,现任铁道部部长的傅志寰也是课题组成员之一

  铁道部新近发生了一次高层人事变动,48岁的刘志军履新铁道部党组书记。对此,坊间对几经周折的铁路系统改革不免又怀有新的希翼。此前停滞不前的铁路体制改革一直为各界所诟病。

  与电力改革由国家计委主导不同,中国铁路改革一直以来就是由铁道部唱主角。铁路改革的悬而未决招致了业内人士和专家的不满,因此,“不撤消铁道部,改革就没法进行”的呼声时有耳闻。

  “一下子撤消铁道部是不可能的。国家铁路改革的方案最早也要明年3月见分晓。”国家计委有关部门在接受《财经时报》采访时称。

  “铁路体制改革是一项极其复杂的系统工程。其复杂程度超过其他任何行业。”国家计委综合运输研究所一位人士分析,“这也是时至今日,铁路成为中国最后一个尚未确定体制改革方案的垄断行业的重要原因。但是,中国政府已承诺,在加入世界贸易组织后的6年内分三步走放开铁路货运市场,包括与之相关的仓储及货运代理业务。”

  “另一方面,铁路因体制问题长期积累的复杂矛盾也到了该解决的时候了。”他说。

  由于铁路改革涉及面广,难度大,中央对铁路总体改革方案的决策特别慎重,以致方案一直没有确定下来。实际上,铁路系统的改革一直在进行,不过改革的力度和范围还在浅表层,尚未触及到产权制度的层面,改革方向亦主要是在一些基础性的领域。

  为把加快铁路改革提上日程,1996年,铁道部成立了铁路总体改革办公室。同时,以北方交通大学荣朝和教授为代表的铁路改革“上下分离”模式也正式提出。

  随后,此方案被铁道部采用,并计划分三步推进:第一年(1999年)直管站段铁路局客运公司实施试点,第二年(2000年)广铁(集团)公司试点,第三年(2001年)在全路现有14个铁路局推开,并以组建铁路局内部客运公司为重点,实施分账核算;再用三年时间按现代企业制度完成客运公司的重组规范,使其真正成为市场的主体。

  1999年9月计划开始实施,铁道部将以铁路“上下分离”为核心的改革方案上报国务院。国务院有关领导认为方案还不成熟,要进一步加强研究,同时建议将“上下分离”改为“网运分离”更为科学和贴切。

  2000年3月,铁道部再一次邀请专家学者,包括世界银行的铁路专家加速设计改革方案。7月以“网运分离”为基本模式的规划草案出炉并上报,得到国务院及有关部委领导的首肯。此后,铁道部约请新闻单位发布消息:铁路改革要实施“网运分离”。

  然而,到2001年下半年,就在铁路改革方案即将呼之欲出的时候却忽然陷入僵局。此前铁道部路内通知说不许在媒体上大肆宣传“网运分离”。至2001年年中,国务院发展研究中心的有关部门负责人向媒体透露了新方案大致思路。他说,这是一个“网运分离”的修正案,“开放通路权和强制性的互联互通以及补贴公开化”是新方案的核心内容。

  在该方案中,设计成立南北两家国家铁路总公司,负责铁路国有资产的监管和铁路建设融资职能。“网运分离”分区域进行。

  最难之处

  无论是国务院内部还是外部专家,许多人对“网运分离”方案持保留态度。国家计委综合运输研究所所长董焰说,这个方案的最大弊端是全国统一的路网公司权力过于集中,易产生新的腐败。

  世界银行的铁路专家也分析,“网运分离”中的最难解决的问题,是基础设施的通路费的规定。通路费用制度,特别是基础设施投资和运营成本如何在政府与运输公司分摊的问题、固定通路费用与可变通路费用问题、以成本为基础收费还是以需求为基础收费,这些都是中国政府在选择铁路改革模式中所要考虑的问题。而国际经验表明,通路费是一个很复杂的问题,难以公式化。

  有专家表示,铁路的改革最难之处,是模式的选择是否能从本质上解决政企分开与铁路业的经济效益的问题,尽快划清铁道部与其资产的产权关系,恰是政企分开的一道致命关卡,也是铁路改革的关键。

  铁道部经济规划研究院杨斌在考察日本铁路改革之后,撰文指出,正确界定、划分和行使政府及企业在铁路基础设施规划、建设、融资、管理、运营及公共服务等方面的职能、责任和权力,合理调整各级政府和企业之间的分工,明确政府的目标要求,使铁路运输企业成为具有独立经营能力、按商业化原则运行的经济实体,是世界各国铁路改革的普遍做法,也是中国铁路改革的基本前提条件。

  四分模式

  《财经时报》获悉,在“网运分离”模式遭到质疑后,有关专家学者又提出了更为激进的“四分模式”。

  “四分模式”是指固定设施(路网,移动设施),机辆(包括车辆的动力和拖挂部分),经营机构--客运公司与货运公司的分离独设,以及调度指挥中心和其它经营动作部门分离。

  对于机车、车辆分离这一颇具新意的观战,专家解释说,客、货车辆甚至机车与运营关系的界定十分重要,假如按营造铁路运输企业间竞争的观战看,如果不搞机辆分离,国内还能有哪一家路外公司有那么巨大的财力、物力去专门购置机车、车辆,然后再来竞标运营呢?所以机辆分离不亚于路网分离。

  现在中国铁路的管理体制是上下结合的四级管理体制,铁道部、路局、分局、站段,生产管理基本上按区域分割,这样的格局无法实现同类企业的公平竞争。因此铁路分割重组的基本思想,是把现在铁路上下大一统的运行格局,按路网、机辆、客运与货运公司四种主体形式剥离开。

  专家认为,为便于铁路的企业化剥离,应组建铁路国有资产管理委员会,设置期约为3-5年。

  在过渡期内,它主要负责线路等基础设施和机车等运输设备的管理、授权经营、招标、拍卖等。此外,为保证铁路的安全性和统一性,把铁道部现有运输调度指挥部门改设成国家铁路运输调节器度指挥中心,按国家事业单位进行管理。该中心负责组织制定全路列车运行图,运用市场机制配置运力,对跨路网公司的运输实行统一调度指挥。

  有消息说,一个高规格的、针对中国交通运输管理体制构建研究的课题正在进行,目标直指停滞不前的铁路改革。课题总负责人为中国工程院院长徐匡迪,现任中国铁道部部长、原铁道部党组书记傅志寰,也是课题组成员之一。据称,上述“四分模式”对此高组课题组和业界均颇有影响。

  《财经时报》试图就铁路改革的深层次与课题组相关人士联系,但遭到拒绝。据接近课题有关人士向记者透露,高层已有指示,涉及经济体制改革的一些敏感话题目前不宜做太多讨论。

  “尽管铁路改革的方案各异,网运分离已经写进‘十五计划’,中,因此,铁道部无论怎样改革,都不可能背离这一中心。”世界银行的铁路专家说。

2002年10月18日10:26

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