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《财经》封面文章(3):“非典”入法
2003年4月21日10:33   来源:[ 《财经》杂志 ]
《财经》封面文章(1):发现SARS病原体幕后故事
《财经》封面文章(2):SARS之北京档案
《财经》封面文章(4):SARS之经济冲击
《财经》观察:直面SARS威胁就不可排斥口罩

  在信息公开的大势所趋之下,能否对SARS疫情及防治信息依法公开,成了对政府透明度的一块试金石

  SARS催促行政透明

  □ 本刊记者 李咏 实习记者 吴小亮/文

  进入4月,世界对中国非典型肺炎(SARS)肆虐的关注点从广东转向首都北京。桃红柳绿、暖风轻拂中,种种流言和怀疑在蔓延。

  4月10日,面对各种舆论,国务院新闻办公室举行了一次记者招待会。为了限制人数,据说只有接到邀请者才能参加。从新华网公布的答问全文看,焦点集中在北京疫情报告的准确性上,也就是说,政府公布的非典患者病例数字是否准确?

  在回答记者们此起彼伏的尖锐提问时,卫生部副部长马晓伟透露了一个重要信息:“关于中国疫情的报告,我们已经把疫情的报告以及疫情的处理问题,纳入《传染病防治法》的一个重要内容,就是各级地方政府具有法律责任来报告疫情。”

  这一信息似拨云见日,把混乱的思路引向一个清晰有序的轨道——1989年9月起施行的《传染病防治法》,按照甲、乙、丙三类分别列举了35种法定传染病,并对各级政府和相关行政部门的报告和公布疫情的职责做出了规定——这意味着,如果非典被纳入《传染病防治法》,那么相关医疗机构、政府部门具有法律责任来报告疫情,隐瞒不报则属于违法。

  “非典”入法

  全国人大常委会法工委国家法室副主任张世诚曾经参与《传染病防治法》起草工作,他介绍了当时立法的过程。1986年、1987年开始起草,在立法的时候对于政府的职责包括疫情报告、公布和控制都做了规定。“1988年上海甲肝爆发流行,促使这个法律很快在1989年出台了。”张世诚说。

  《传染病防治法》是政府的职责和措施的法定依据。因此,对于像“非典”这样的新生病种,是列入还是不列入传染病,列入何级别的传染病,事关重大——这意味着政府是否负有相应的报告、公布疫情、控制和消除该传染病的法定职责,意味着政府是否拥有针对该病种采取隔离病人、宣布疫区、封锁疫区、紧急调度医卫人员等一系列措施的权力,意味着对于其中玩忽职守造成“非典”传播或流行的有关责任人员,是否可以给予行政处分,甚或追究刑事责任。

  《传染病防治法》规定,国务院和国务院卫生行政部门拥有法定的裁量权,“国务院可以根据情况,增加或者减少甲类传染病病种(现有甲类传染病为霍乱和鼠疫——编者注)”,“国务院卫生行政部门可以根据情况,增加或者减少乙类、丙类传染病病种。”

  张世诚对记者解释道:“当时为了灵活起见,规定病种可以增加或者减少”,但是他向记者强调,“无论增加还是减少,都必须‘予以公布’,而公布,必须是公开出版,而不能只是一个内部文件。如果是在媒体上公布,必须要求媒体有相当的影响力。”

  他特别强调:“对于牵涉到人民生命安全的传染病的增加或减少,应当在全国性媒体上予以公布。”

  新加坡于3月24日宣布援引传染病法令,要求曾和非典型肺炎病人接触过的人隔离在家7天~10天,违者将面对严厉处罚。台湾地区早在3月27日就宣布将SARS列为第四类法定传染病,依法即日起暂停公务员前往中国大陆、香港、越南等地区的公出。而香港也在3月27日将SARS纳入《检疫及防疫条例》(香港法例第141章)附表一的传染病列表中。

  中国政府内部发文将SARS列入法定传染病,是4月8日。然而正式公布却是几近七日之后。

  时间差

  4月10日,中新网引述《健康报》消息,发表题为《“非典”列入法定传染病管理疫情实行日报告制》的报道。在初步获知非典列入法定传染病的消息以后,记者即登录卫生部网站,但未见任何相关文件。记者拨通卫生部的电话,几经辗转,得到卫生部疾病控制司疾病控制一处某李姓官员的肯定答复,称卫生部已经向各省卫生局发文通知,把“非典”列入传染病,时间是在4月8日。记者询问具体内容,该官员告诉记者,“明天早晨就在网上发布。”

  然而,直至11日下午,在卫生部的网站上仍然无法看到任何相关文件,只是从上海卫生信息网上,记者发现了一条消息:“昨天从上海市防病办公室获悉,为进一步加强‘非典’的防治工作,卫生部已作出决定,将非典型肺炎列入《中华人民共和国传染病防治法》中的法定传染病进行管理,要求各地依法开展防治工作。”

  上海市卫生局官员向记者证实,他们于4月8日接到卫生部名为“卫生部关于将传染性非典型肺炎(严重急性呼吸道综合征)列入法定管理传染病的通知”,但由于是“内部文件”,不宜透露其具体内容。

  记者就此再次致电卫生部疾控处官员,询问该通知上网事宜,该官员也以“内部文件”没有义务要上网公开为由,拒绝透露通知内容。并表示,副部长的公开讲话就已经公布了这一消息。

  直至4月14日,人民网转载当日《人民日报》文章《我国将传染性非典型肺炎列入法定管理传染病》,称“为加强传染性非典型肺炎防治工作,我国决定将其列入《中华人民共和国传染病防治法》法定传染病进行管理”。这是官方权威媒体首次就此事正式报道。同日,新华网也发布了此消息。

  4月14日下午,记者终于在卫生部网站上看到了通知的全文。记者注意到,标注的上网时间却提前为4月11日。

  记者就此时间“误差”询问卫生部,得到的回答一概是“不知道”。

  从严格的法律意义上看,时间上的小小“误差”并非小事。这决定了卫生部的一纸通知何时被公众知晓,何时具有法律效力,也直接影响到通知所规定对诊断病例和疑似病例甚至接触者的一系列人身强制措施是否合法。

  华东政法学院行政法学副教授朱芒认为,卫生部这次对于非典纳入法律的公布方式欠妥。公布是一种程序,而每一种程序以什么样的形式表现,都不是单独可随意决定的。过去社会对于政府的信息公开义务制约作用很弱,因此某种程序是否完成,往往都是政府自己评定。“评价这种公开是否完成,应当要看有没有通过一定的手段让公众广泛地知道,如果不能而且没有达到这个效果,那么很难说公布已经完成。”

  朱芒进而认为,撇开时间不论,从公布的形式来看,以新闻媒体转述的方式也是不够的,其本身不能完全负责信息的准确性,也不能替代法律性文件原文的刊登和公布。“总之不能由媒体替代政府自身应该履行的法定公布义务。”

  过去,遇到类似事件,卫生部门的传统做法是通过内部发文,使医疗系统内部先于外界得到消息,病人如对隔离有异议,医院会拿出有关文件说明。北京大学法学院行政法学者沈岿认为,当代行政法的原理强调,政府掌握及处理信息应该公开,特别是涉及公共利益的,更应该公开。尤其这次把非典列入法定传染病,直接涉及到对病人采取隔离措施的法律依据,不能简单地把新闻媒体发布消息的形式视为公布。

  “必须明确两点:第一,根据目前的传播技术手段,公布载体应该是政府网站、广播、电视、报纸等全国性媒体、公告、通告等官方出版物;第二,公布应该是卫生部门所制文件的全文正式公开,而不是仅仅将其中的部分内容(哪怕是主要内容)以非正式的新闻发布形式公开。”北京大学法学院行政法学者沈岿说。

  两位行政法学者都强调公布的时效。沈岿说:“及时是个原则,国家部委完全有能力在一个工作日内在政府网站上公布,几个工作日之后公布难免有拖延的嫌疑。”

  信息公开与社会成本

  一旦非典纳入了《传染病防治法》,国务院卫生行政部门就负有“及时地如实通报和公布疫情”的法律职责。

  尽管对于“及时”、“如实”并无确切的规定,但是简单对比中国大陆和亚洲其他疫区对公众信息公开的执行情况,仍然可以让我们体会到不同国家和地区在把握这一原则上尺度的差异。

  在香港卫生署的网站上,对于非典型肺炎患病人数保持每日更新。所有数字分两类人员统计,一类是医院诊所、医护人员及医科学生,另一类是病人、病人家属及探访者。对于类似淘大花园等高感染率的危险地带,政府也在网上予以详细公布。

  在世界卫生组织关于香港的SARS疫情报告中,不仅包括相关人数,而且包括比较明显的新增病人感染途径的分析。

  新加坡的政府网站上,每天也公布疫情,包括治愈人数、未治愈人数、新增加的病人,并详细列出新增病例的染病原因,以及有可能和他们染病相关的公共场所。每天公布内容还包括治疗和预防措施、从疫区返回的航班乘客的隔离检查情况、旅行建议等其他和“非典”相关的重要信息。

  在中国卫生部的网站上,有关疫情的消息混杂在其他工作消息中,并没有单独的栏目形成报告。到目前为止,从卫生部的网站上可以获得的是4月2日、4月7日和4月15日分别公布的疫情,包括各出现病例地区的发病人数和死亡人数。在4月15日的报告中增加了治愈出院人数。

  中国外交部发言人刘建超4月8日在外交部例行记者会上称,中国实行的是五日报告制度,也就是说“今后卫生部将每天向世界卫生组织报告疫情,并且在每月逢‘五’、‘十’的日子向公众通报最新疫情”。

  即便如此,卫生部每日向世界卫生组织报告疫情一事的承诺也并未完全兑现,在4月12日的报告中,世界卫生组织说:“今天没有收到来自中国的报告。”

  在“卫生部关于将传染性非典型肺炎列入法定管理传染病的通知”中,规定各级政府有关部门对非典疫情报告实行“日报告制度”,但是对公众的发布却实行五日制。很明显,同样是世界卫生组织划定的疫区,中国大陆的公民获得信息的频率只有其他有关国家及地区的五分之一,而获取的信息内容也是不可相提并论。

  根据世界卫生组织的网站公告,4月12日世界卫生组织再次将北京列入疫区,对于这一重大情况,卫生部对公众没有任何形式的公告。同样,3月27至3月31日,世界卫生组织首次将北京列为疫区时,卫生部也没有任何形式的公告。然而,在4月1日世界卫生组织取消了北京作为疫区之后,在4月3日召开的关于非典型肺炎的国务院新闻发布会上,卫生部部长张文康积极向社会各界通报此事,并郑重宣布:“在中国工作、生活、旅游都是安全的!”

  社科院法学所副研究员陈欣新认为,政府对待不同信息应有统一性,不能只选择对自己有利的信息、以对自己有利的方式来发布。

  北京大学法学院行政法学者沈岿主张,中国政府应当改变对待公众的传统心态,“应该相信民众有足够成熟的辨别能力和应变能力。无论从行政法上信息公开原则的角度看,还是从政府和全社会所希望达到积极防治非典传染、保持社会稳定、维系政府信用、防止经济下滑的目标来看,政府都有义务做到充分公开。”

  华东政法学院行政法学副教授朱芒也认为,不公布可能要承担更大的社会成本。中国已经加入了WTO,并且做出了对透明度的承诺。而公共卫生安全和保障措施涉及人身安全和人身自由(如是否应被强制隔离、是否选择可以回避被传染的生活方式等等),人身权利高于财产权利,为什么在贸易方面我们可以承诺公开透明,而在人身安全上面就不能做到呢?

  及时如实地公开作为政府的一项法定义务,一旦违反,是否构成行政不作为,也是个问题。朱芒说:“如果政府及早公布真实的情况,可以避免有些人进入疫区,那么也不至于感染,如果政府没有做到,公民如果因此受到损害,是否可以要求国家赔偿,这在法律上非常值得探讨。”

  在信息公开的大势所趋之下,能否对SARS疫情及防治信息依法公开,成了对政府透明度的一块试金石。“很显然政府还没有摆脱过去的惯性,就是先内部消化,讲的是对上负责,而非对公众负责。希望这一事件能促使我国政府信息公开制度向前走。”朱芒不无期待地说。■

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