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机构改革需有明确的模式 董辅礽点评财经内阁
2003年3月31日15:02   [ 刘黄 ] 来源:[ 中华工商时报 ]

  改革之后的政府各部委近日陆续挂牌,新一届政府有些什么特点?在中国的改革中它将承担什么?在中国经济进程中它具有怎样的意义?本报记者日前走访了经济学家董辅礽。

  向市场经济迈了一大步

  记者:本届政府在人员组成和机构设置上,与以往相比有很大的区别,如果说上届政府还带有从计划经济脱胎而出的痕迹,肩负着经济转型中承前启后的作用的话,本届政府更强化了经济管理特色,对此应怎样评价?

  董辅礽:我对有些新的国务院领导成员不够了解,但从人员构成看,总的感觉,总理副总理等人还是比较有经济工作的实际经验,是比较务实的人选。新的政府机构设置向市场经济方向迈出了很大的步子。

  反观上届政府的工作,机构改革还是有成绩的。比如撤销了不少政府机构特别是产业部门,这是一个很大的进步。但是走得还不够,政府机构在设置上仍带有计划经济色彩,机构的权限设置还不符合市场经济要求,保留了传统的政府审批职能,特别表现在计委、经贸委、外经贸部的审批投资项目上,现在看来,这是一个失败;其次一个失败是,政府机构虽然减少了很多,但因为政府职能没变,工作没减,于是增加了许多非机构性的办公室,像国务院直属的就有打假办、扫黄打非办等等,政府部门越来越多,慢慢变成永久性的,机构层层臃肿不堪,没有达到精简机构目标。

  机构改革还没有到位

  记者:按照市场经济要求看,机构改革是否已经到位?

  董辅礽:中共十四大以前,机构改革没有脱离计划经济下的政府职能,并没有从市场经济管理职能出发进行改革。1992年,邓小平发表南巡讲话以后,政府机构要改革碰到的大问题就是,确定什么样的政府改革市场经济模式?五次机构改革总趋势是符合市场经济要求的。但我在上届政府机构改革时就说过,政府机构改革要确定经济体制模式,模式不确定,也是没有办法改的。

  具体说来,这次机构改革中有些方案向市场经济迈进的步子较大,例如国家计委改革成为改革发展委员会,去掉了计划经济色彩;把经贸委撤销掉是个很大的动作:因为过去经贸委管的事太多,而且按照计划经济方式直接管企业、管理技改、管理破产指标分配,本来企业对这些都应该有自主权;国资委的成立也是个很大的进步,在很大程度上体现出政府职能的转变。此外,设立商务部是很好的做法。新形势下,内外贸已经很难分开了,并且越来越多的企业内外贸兼做。这些改革都为政府职能转变提供了框架,当然新的机构在运行中是否能真正转移到为经济服务,还要再看。机构有了,职能也要明确。哪些需要审批?哪些不需要审批?职能不改变,无法符合市场经济要求。

  但对几个监督管理委员会的成立,我觉得还需要探索。目前,分业经营都在慢慢走向混业经营。资金之间不流动已经不行了。我们采取分业经营方式,主要是为了减少风险,但分业经营会有新的风险,比如市场统一的问题、沟通的问题怎么解决?从整个趋势看,资本市场必须走向合一,否则不能形成统一的货币市场和金融市场,我看这是体制设计上的一个毛病。我国市场自律组织太弱,证券业协会已经改变,但从属于证监会不应该。

  因此,在机构改革的同时需要加强和建立各种市场化的自律组织,许多市场经济的功能需要由这些组织来实现。我可以举一个例子:我们的期货市场品种很少,只有十几个品种,而国外多达几百个,而且近五六年间没有推出新品种,只是最近刚刚批下一个强筋小麦。玉米是很重要的品种,期货市场要求恢复交易已经快两年了,至今未被批准。石油也同样,已经从9美元涨到40多美元一桶,我们也得买,为什么?我们没有期货石油。什么样的期货合约可以推出,连证监会都没有权力批准,需由国务院批。在国外,证券协会就是个自律组织,是会员制或公司制。而我们的协会依附政府,政府职能权力下放不了。

  还有一点,计划经济下的政府必须是强政府、是庞大的政府。政府是资源配备主体,实施具体的资源配备,而市场经济国家,政府的权力很小,但必须提供社会服务、公共产品、国防、治安、经济协调。因此,从可持续发展看,一些部门还应当强化,比如环保局应成为环保部,保持它的权威性,具备协调各部门的力量。

  我认为,政府机构改革应该很好地讨论一下,到底应该采用哪种模式?怎样走向更加开放的、更大的自由经济化模式?这次还有些不明确,因此机构设置还有可以商讨的地方。

  过渡期尚未结束

  记者:您的意思是说我们在政府机构改革这个问题上,现在还处于摸索中,那么它的参照系应当是什么?

  董辅礽:从世界范围看,市场经济模式主要有政府主导型和自由市场经济型。前者有韩国、日本,后者比如美国。但我们不能学习美国。一方面是经济发展程度不够,一方面是传统不同。美国的政府很少管理经济,因为美国经济的企业微观基础很强,企业独立自主,市场非常完善,规则性很强,法制也很完善。就我看,上届政府带有较大的政府主导型市场经济模式色彩,保持有对经济的强有力的指导干预。如我们庞大的经贸委,很像日本以前的通产省。不过从世界趋势看,政府主导型市场经济的作用正在淡化。不过,近年日本已经对此做了改革,金融危机后,韩国政府机构也有了很大改变。怎样走向更加开放的、更大的自由经济化模式,至少我们还在摸索,模式不明确。

  一般来说,机构改革有以下的前提:1、市场本身完善;2、市场主体真正独立自主;3、有完备成熟的自律组织;4、法制化;5、建立民主制度。这些都涉及政府职能的转变。

  就此来看一个国家选择什么模式,是一个过程,由一定的社会历史条件决定,我们的客观条件是:第一,中国很大,从历史上看,需要保持国家统一,政令统一;第二,法制社会没有很好形成,法律在社会生活中作用不强;第三,市场经济体制还在建立完善过程中。企业行为不规范的地方很多,相当多的国有企业,出资人代表还是政府,因此机构改革还处在一个向市场经济转型的过渡期。

  政府要依法办事

  记者:温家宝总理在执政纲领中,特别强调执法的民主化,提出科学民主决策和依法治国。您认为其精神实质是什么?经济管理型政府与民主政治、法治政治有怎样的关系?

  董辅礽:市场经济要求公开、公平、效率、要求参与,政治上也要信息透明化。这些和民主化要求是一致的。另外,在法治问题上,当然我们的法有完善的问题,有制定的问题,但重要的是法治制度建设问题。从人治转化为法治的过程必须加快,我们的法制有很多问题。比如说,《国有资产管理法》讨论了五年、《监督法》讨论了十几年出不来。谁制定法?谁解释法?谁批准立法?政府也要按法律做,才能不越权。

  记者:是不是可以乐观地说,在中共十六大精神背景下选出的新一届政府,它的成员和组织机构日益具有了市场经济型政府的特征,这是中国即将启动新一轮的、更加深入的经济政治体制改革的信号?

  董辅礽:很难谈到乐观不乐观,政府机构改革是很被动的,不是主动的,要一步步地走。无论经济体制改革还是政治体制改革,我们还有很多理论问题要讨论,比如,党和政府的关系,民主监督的问题。改革只能一步一步地走。

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