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社评:须得法治撑腰 方可临危不乱
2003年5月13日15:06   来源:[ 21世纪经济报道 ]

  社评

  目前,抵抗SARS的“人民战争”面临一个难题:尽快尽量地切断传染源和传播途径无疑需要非常手段,然而这些非常手段的使用如何才能避免滥权,避免侵犯公民的合法权益?

  当前各级政府的限制性措施基本上出于行政自由裁量。令人担忧的是,一些地方采取的隔离措施,在一定程度上出现了滥用职权的法治缺席的局面。胡乱划定隔离对象,搞所谓封闭式管理,对不属于隔离对象的实际上采取隔离措施,各地各单位似乎都有权画地为牢的做法正在增加。这些做法和此前一些地方瞒报谎报疫情一样,不仅无助于人民的健康,也侵犯其他基本权利,影响国家形象和声誉。而且,如果因为限制措施运用不当而引发不必要的社会矛盾,便容易乱上添乱,妨害防治SARS的大局。这种从一个极端走向另一个极端的滥权惯性可能造成的混乱,也许不会亚于SARS病毒本身。

  这样看来,防治SARS的初期中央便提出要依法抗SARS,显示了历经改革风雨之后的一种稳重。从卫生部的“4·8通知”和“4·12通知”中可以看出,中央政府将SARS列入法定传染病范围,已经开始着手依据法律实施控制措施。5月7日,卫生部卫生法制与监督司司长赵同刚向有关媒体澄清,SARS暂被归入到乙类传染病范畴,按照乙类传染病中的特殊传染病管理,需要采取隔离的控制措施,目的是切断病原体的传播途径。卫生部等部门也随即起草《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《应急条例》),并有望于近期通过。而此前,在十届全国人大一次会议上就有代表提出建立《紧急状态法》以对付包括灾难事件在内的重大突发事件。在这方面,国际社会也已经为我国这方面的制度建设提供了许多可参考的样本。

  尽管如此,我国已有的法制在适用防治SARS方面却仍有相当缺欠。拿对人身自由的限制措施来说,如果国务院不正式公布将SARS列为甲类传染病,或者由卫生部正式公布将其列入乙类传染病中的特殊传染病管理,那么,目前以具有限制人身自由内容的第24条措施或第26条措施的形式表现出来的抗SARS措施,在合法性方面都存在一定的瑕疵。有望火速出台的《应急条例》,针对SARS所可采取的限制手段其实也相当有限,这是因为,《立法法》第8条第5款明确规定,限制人身自由的强制措施只能以制定法律的形式加以限制,而《应急条例》仅是行政法规,而并非法律。(具体讨论见今日本报5-8版“法治非典”)

  不过,大部分抗SARS的措施,以及非常时期行政裁量权的扩张,却能够得到社会的认同。个中原因包括社会心理的传统积淀,以及危难当前民众与政府的理解和合作等等。更为根本的原因则在于,事实上维系这些措施有效运作的,是基于“必要性”产生的正当性。

  “必要性”应解决非常状态下问题的需要而产生。当“必要性”并不是构成某项措施形式方面的合法性要件时,它直接反映出的是社会对法律、对公共权力的实质要求。当前人们所期待者,在于各级政府能够实质性地解决由SARS造成的公共健康和安全方面的危机,真正承担公共卫生职责。因此,也只有在实定法无法或者难以提供有效的法律资源,以实质性地满足社会需要时,也只有在这样的非常状态之下,“必要性”支撑的正当性才具有真正的法律意义。

  但是,非常状态不会永远持续,即使非常状态依然持续,无论采取哪种措施,也不能总在事实上的“必要性”中寻求和维系效力。个人如果不把利益转变成权利,那么这种利益是不安定的;国家如果不把服从转变成义务,那么这种服从也是不可靠的。实现这种转变的装置是程序。因此,在目前的危机处理中保持稳定的重心就是,尽快建立能够在平常状态中充分预测和对应诸如公共健康和安全危机等问题的法律制度,从而使“必要性”成为采取法定措施的一项前提要件,而不仅仅是孤立于实定法体系之外的“赤裸裸”的客观存在。如何通过法律制度建设,在合法性中去整合“必要性”和正当性,使合法性中蕴含正当性,是目前相关法律制度建设的当务之急。

  危机处理并不是行政滥权的理由;相反,行政手段要想在危机处理中拥有足够的权威和力量,要想忙而不乱,说一不二,就必须求助于法治,求助于国家立法机关对既有法律的应急变通。此次SARS危机处理过程中逐渐显露出来的行政滥权的难题,正显示了国家立法机关及时充分地介入的重要意义。有效地满足“必要性”手段与法治国家对包括人身自由在内的公民权利的保障要求之间,存在着紧张关系,要平衡这种紧张关系,要寻找出两者之间的“中道”,都有待于国家立法机关的介入。只有在这个前提下,危机处理才会成为行政裁量权依法适度扩张的理由,而不是滥用的理由;也只有在这个前提下,才能把价值问题转换为程序问题,打破社会僵局,一方面可以限制行政官吏的裁量权,维持法的稳定性和自我完结性,另一方面容许选择的自由,使法律系统具有更大的可塑性和自我完结性。

  古语曰,奉法者强则国强。越是危急时刻,就越需要立法机关发挥作用。4月25日召开的十届全国人大常委会第二次会议,专门听取并审议了国务院关于非典防治工作的报告,会议表示,必须将非典的防治工作纳入法制轨道。根据《立法法》第9条的但书,在尚未制定法律的情况下,全国人大及其常委会有权通过决定,授权国务院制定行政法规。接下来可以期待,目前的法制对SARS危机处理的不适应之处,将随立法机关的及时应对而得以弥补,诸种不适应与行政滥权倾向之间的纠结也可以随之解开;也可以期待,在法制的绳墨之下,各级政府部门临危不乱,镇定自若地团结社会公众,化解灾难的冲击,为未来开创新局。

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