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煤垄断与电垄断交锋 行政定价无法解开电煤价格死结
2003年6月30日15:54   [ 王晓冰 ] 来源:[ 《财经》杂志 ]

  “煤不够用了”

  在计划经济时代,缺电是中国的经常性现象。随着1985年全国开始推行集资办电,地方、外资纷纷加入中国电力市场,电力紧缺的局面逐渐缓解,到90年代末期停电更是几近绝迹。

  然而从2002年开始,停电的噩梦似乎又卷土重来。根据国家电网公司2003年5月公布的统计结果,去年全国12个省发生拉闸限电。到了今年上半年,发生随机性停电的省份数字攀升到了16个。此时,夏季的用电高峰尚未到来。

  在增加的四个省份中,有西北的甘肃、青海和宁夏,在很多人看来,这是非同寻常的。国家电网公司战略规划部副主任欧阳昌裕说:“理论上,西北不应该缺电,因为装机容量是够的。”究其原因,除了机组老化引起的停机和气候干旱导致水电匮乏这两个因素,西北出现的问题被主要归结为电煤供应不足。

  3月底以来,从产煤大省山西也传来消息,有五六家发电厂发电用煤告急,出现了停机现象。同样的问题表现得更早也更典型的地方是湖北。从去年冬天到今年春天,因为严重缺煤,湖北襄樊拉闸限电警报频传。“存煤告急、停机待煤”的现象在河南、湖南的电厂屡屡上演。仿佛一夜之间,中国的煤不够用了。

  但是煤炭部门公布的数据显示,2003年煤炭产量将达13.5亿吨,而国内煤炭的消费量预计在12.8亿吨左右,其中,发电用煤6.9亿吨。

  煤炭的产量并没有问题,那么问题出在哪里?

  2003年4月13日,发改委向山西省计委和五大发电集团发出128号通知文件,要求电煤供需双方企业务必于今年6月底以前,按照国家贫瘦煤、无烟煤每吨提高8元,大同优混煤每吨提高2元的协调意见,签订电煤订货合同,落实运输计划。6月底以后未签订订货合同的企业,后果自负。

  主管部门的强硬措辞勾勒出了电力与煤炭行业因价格分歧而产生的尖锐矛盾。在随后的一个月中,国家发改委与电监会又联合召开电视电话会议,再三重申确保电力供应。然而,拉闸限电的情况在一些地方仍时有发生。

  谁应该对缺电负责(详见辅文《电力夏日危机》)?在夏季用电高峰即将到来之际,这场电煤大战又将如何了局?从《财经》调查的情况来看,缺电并不像大家想像的那样可怕,而电力和煤炭之间的价格死结却远不是一纸通知便能轻松了结的。

  “电煤会”陷入僵局

  “前几年煤多,等着煤矿来,挑好煤,甚至以后付款都行,现在是电厂要找煤,感觉煤炭在卡你,问题最严重的是甘肃。”身处专门负责采购电煤的部门,宁夏大坝电厂煤管科的王明霞对煤炭市场这几年的变化感同身受。

  之所以会有“卡”的感觉,看一下《煤炭经济信息》今年5月28日发表的一篇文章就知道了。该文介绍今年煤炭行业的形势时说,“今年4月以来,部分煤炭企业开始按照合同安排销售,推迟或者取消部分没有签订合同用户的煤炭发运,受到广大合同用户的积极评价”。

  文中还表示,煤炭企业不再有无偿承担社会成本或转嫁其他行业成本的义务。煤炭企业“不一定遵循年度订货的传统模式,部分用户可以在时间上做出灵活安排,并按照效益优先的原则,优化用户结构”。

  这意味着:即使电煤曾经有过不分彼此、一切为保障供电让道的亲密岁月,现在,这种亲密关系已彻底被交钱拿货的合同取代了。

  而实际上,早在去年12月底在长沙举行的电煤订货会上,电煤两家因价格分歧已势同水火。订货会出现了40年来没有的情况:电力今年安排的统配煤(及国家计划安排的购煤)合同在2.6亿吨左右,而直至1月13日会议闭幕,也只签订了近40%,即9200万吨。

  一年一度的电煤订货会是计划经济时代遗留下来的传统。每年年底,国家计委、国家经贸委、铁道部、交通部、中国煤炭工业协会和国家电力公司都要联合召集各相关行业的企业聚集一堂,就来年的电煤供应作出安排。

  在这次订货会上购买的都是国家计划电煤,大概占每年电煤总量的20%~40%不等。在2001年以前,由国家计委确定政府指导价;之后就由企业协商,政府出面协调。但是由于中国电力正处在改革的敏感时期,为保证电力改革的平稳过渡,“两委”实际上仍对煤价实行指导。

  在订货会之前,各大煤炭生产企业已经在酝酿提价,为此,原国家电力公司党组专门开会研究,最后得出的结论是短缺的品种可以适度调一点,其他的品种不涨。五大发电公司的总经理还联名向有关部门领导写信,提出煤炭不能涨价,理由是面临“分家”和改革,为了降低改革成本,要给企业营造一个比较宽松的环境。

  订货会开幕式上,国家计委副主任张国宝表示,“建议以2002年电煤重点合同价格为基准,2003年价格上调,涨幅在5元/吨左右”,“供不应求的煤种可以上调,质量差的煤种不能跟着搭车。”

  但是刚刚成立的五大发电集团,在电价不能相应上调的前提下,普遍不愿意承担电煤加价增加的成本。经过无休止的争吵和反反复复的博弈,煤电双方并没有达成满意的协议。据报道,1月10日,煤炭方的与会代表开始相继撤离。

  截至1月13日,60%的合同都没能签下来,主要集中在山西、河北、河南和安徽四省,仅山西省就有9000万吨。作出让步的主要是神华集团、重庆、安徽、四川、湖南、江西、陕西、内蒙古和东北三省的煤炭企业。

  今年2月份,原国家计委再次召集山西的主要煤炭企业和五大发电集团继续协调价格问题,结果还是不欢而散。

  煤垄断VS电垄断

  “我感觉今年煤炭主要是比较齐心。” 宁夏大坝电厂煤管科王明霞认为。煤炭方之所以态度强硬,与各地的煤炭联合体有很大关系。在长沙的订货会上,据一些电力代表介绍,有的煤矿想签合同,但是碍于行业协会和地方政府的强硬态度而不敢签。

  《财经》在采访中了解到,中能电力工业燃料公司的采购在今年仍然是分解到各省完成的。而各地电厂在计划采购未果后,组织市场采购时大多领教了煤炭今年的齐心协力。甘肃有十几个火电厂,在当地几个大矿务局组成煤炭联合体后,不得不跑到宁夏来找煤。

  在对主管部门的申诉中,电力企业认为,煤炭利用价格联盟来提高煤价,是搞行业垄断。煤炭方面对这种指责则反唇相讥。中国煤炭运销协会副理事长郭云涛在接受《财经》采访时认为:“过度分散的煤炭市场销售主体不可能形成电力部门那样铁板一块。”因为煤炭企业有中央的,也有地方的,没有哪一家行政部门或者协会能够统一全国煤炭企业的步伐。

  相对于分散的煤炭行业,电力企业本身的规模要大得 多,仅五个发电集团就占据了电力的大半江山。电力企业的联合比煤炭更容易。在2003年的订货会上,国电公司和五大发电集团统一部署,由中能电力工业燃料公司牵头组成电煤订货领导小组,以及各网省网电力燃料部门参加的电煤采购成本监测与协调委员会。五大集团的煤炭采购由中能公司统一审核、协调价格、统一盖单,否则合同无效。会上,中能公司还提出了“涨价不签合同,签合同不涨价”的要求。

  业内观察家认为,由于双方都是国有企业占主导地位的行业,这实际上已经演变成两个行业的较量。

  在过去10年的较量中,由于煤炭行业1993年就放开了,又有大批的小煤窑存在,在面对过去的国电公司时,长期扮演着弱势的角色。

  在煤炭的启示下,电厂也正在日常采购中寻找松散的行政之外的联合。山东鲁能恒源经贸集团公司所代表的中心煤厂(即联合采购)模式正在被其他电厂接受。

  恒源集团成立于1996年,当时也是由于几大煤炭矿务局联合起来要求调价,导致当年计划内的电煤合同没有完成。在山东经贸委的组织下,山东19家电厂决定成立一个公司进行集中采购。在今年部分省市纷纷拉闸限电的情况下,山东鲁能恒源经贸集团公司一方面从俄罗斯、澳大利亚、越南等国家进口煤炭80多万吨,另一方面董事长张传生今年3月下旬赶赴山西,连续20多天奔波在煤矿、铁路等部门,与多家煤矿达成了合作意向。今年一季度,省内计划兑现率达到80%以上。

  在宁夏和湖北一些电厂看来,按照今年这种发展趋势,中心煤厂已经非建不可了。但是恒源模式现在也在面临“厂网分开”的考验,分家后这19家电厂不再是一个“东家”,鲁能恒源经贸集团能否继续担当起“统购统销”的任务,将是一个变数。

  三套煤价带来两方怨言

  在今年的电煤订货会上,电煤矛盾全面激化令电力部门始料未及,但是煤电价格之争其实由来已久。

  煤炭市场在1993年放开后,因为计划电煤的存在,长期存在着两套价格体系,一套是电煤价格,一套是其他行业用煤的市场价格。而在电煤方面,又存在着计划内电煤价格和计划外电煤价格两种。相反,电力的价格虽然也是五花八门,但全部由国家计委和物价部门统一核定。

  国家计委在确定电煤价格时虽然也会将煤炭市场价格考虑在内,但是一方面电价的庞杂与在公众中的敏感性使电价的浮动变得困难,另一方面市场的各种变化因素又相当微妙,难以一一量化,所以在计划调控中常常力不从心。而伴随着电力市场的阴晴圆缺,电力和煤炭企业也互有怨言。

  2001年,国家宣布取消发电用煤指导价,但实际执行中又没有完全放弃指导,在这样的过渡期,煤炭、电力两大行业面对面,争执由暗转明,矛盾由缓到激,终于在今年全面爆发。

  对于煤炭的提价,电厂坚持电价不调,煤价就不能调,主要理由是电厂无力消化由此升高的成本,形成发电就亏损的局面。据中能电力工业燃料公司总经理解居臣介绍,发电厂燃料的费用占到发电成本60%~70%之间。地方电厂的人认为,以目前平均采购价135元/吨来发电,还不亏损,但是如果再涨5元,就很难说了。而且电厂与电厂的成本相差很大,现在的新电厂,基本上都是贷款兴建,财务费用很高,其利润受煤价的影响很大。

  更令电厂不能接受的是,电煤指导价最初是国家计委为了扶持当时还在亏损泥沼中的煤炭行业而制定的,现在煤炭市场好转了,就马上要求取消计划用煤或者调价。大坝电厂的王明霞回忆说,早几年煤炭市场供过于求的时候,统配煤(即计划内用煤)价格要比电厂自己采购的煤价高出近2/3。电厂大多愿意自己采购,即使在去年煤价有所提高的情况下,大坝电厂的统配煤约为68%,也比宁夏自己确定的75%的标准要低。

  不过,王明霞亦承认,统配煤与地方小煤矿的煤各有利弊。统配煤质量和供应稳定,能保证正常运行,小煤窑的煤虽便宜,但是供应时断时续,有时还掺假。加上这几年来关停并转小煤窑,采购也越来越难了。

  而在煤炭行业看来,电力行业对煤炭的所谓“扶持”往好了说是“画饼”,往坏了说就是一个幌子。煤炭运销协会经过对自1997年以来的几套煤价的对比发现,和其他行业用煤价格相比,电煤价格最低。

  在1997年,商品煤平均单价为166.34元/吨,而电煤是137.33元/吨;到2003年第一季度,价差进一步扩大到33.54元/吨(见表一)。

  在1993年放开煤炭价格以来的11年间,市场电煤价格在绝大部分时间里也高于重点电煤合同价,价差在8元/吨~25元/吨,仅有1999年和2001年两年例外(见表二)。煤炭甚至由此计算其11年来遭受的经济损失高达328亿元。

  煤炭协会在比较了不同国家中煤炭、汽油、液化气与电力等能源产品之间的价格关系后,发现与美国相比,我国煤炭价格与其他能源产品相比,明显偏低(见表三)。

  煤炭行业还指责在过去煤炭比较艰难的时候,电力部门并未认真执行国家制定的电煤上调政策。根据国家计委下发的文件,1997年~1999年电煤分别应上调每吨12元、5元、5元,但是煤炭协会1999年9月对参加全国统一订货的华北、东北、华中等五个电网的供煤企业进行调查,发现电煤价格普遍下降,平均下降了16元/吨。

  “顺价”不顺

  在专家们看来,解决目前电煤顶牛的根本之道是实行电煤联动。国务院发展研究中心产业部研究员冯飞认为,目前的煤、电是一个畸形的价格体系,一方面是已经市场化的煤价,随时处在变动中,另一个终端却是由政府严格监管的电价,轻易动不得。只有当电价也能随着市场的变化而变化,电煤价格才有可能形成一个良性循环的机制。

  从1993年至2001年,国家计委曾经尝试在对电煤价格实行指导价的同时,对电价实行“顺价”政策。即国家确定一个煤炭指导价,由企业执行,在煤炭价格上涨的情况下,电力相应提高,使电力企业消化因煤价提高而增加的成本。从计委的初衷来看,原本是想建立一种煤炭、电力价格联动机制,但是在实际操作中却大为走样。

  据悉,从1997年以来,电煤市场价格从当时的177元/吨一直跌到2000年的139.3元/吨(均包含铁路运价),此后又逐渐回升到1997年的水平。同期计划内电煤的售价也曾经从152元/吨跌到过149元/吨。

  按理说,电价也应同步降低,然而,在这七年中,全国各地的电价,包括工业用电和城市居民用电都已不同程度上调。河南、山西有的电价涨幅超过30%,北京市居民用电价格上调幅度甚至超过80%。

  国家发改委能源局的一位官员亦承认这一“顺价不顺”的现实。在一些电力业内的资深人士看来,今年煤价涨5元,对发电企业影响甚微,还没到提高电价的程度。目前部分地区出现由电煤供应而发生的停机现象,其中既有电力企业希望借此要挟政府提高电价的因素,也有反对煤炭价格同盟的意图。

  在煤炭行业今年坚决叫板的背后,显然也有着充足的市场底气。由于近两年加大了整顿小煤窑的力度,中国的煤炭市场目前正走在自20世纪90年代初期以来最好的上升曲线上。煤炭行业认为,重切蛋糕的时候到了。

  让市场做主

  无论价格主管部门的初衷如何,在十几年的电煤价格管制政策下,培育出的是两个完全倾斜的行业。电煤指导价实行11年,煤炭亏损了八九年,直到去年才依靠国家补贴勉强扭亏为盈。

  据统计,2003年1月~4月,扣除中央财政给国有重点煤矿的补贴,全行业仅盈利1.89亿元,全国59%的煤炭企业并没有改变实质亏损的局面。

  在这样窘境下,电力行业的利润格外令人眼红。2002年,整个电力行业实现销售收入8826.92亿元,同比增长14.92%;利润总额达到509.03亿元。电力职工的收入是煤炭职工的3倍~5倍。

  中国煤炭运销协会副理事长郭云涛认为,电煤两个行业生存的依赖度是无法取代的,目前煤炭产量的50%供应给了电力。但是两个上下游行业已形成的不合理的剪刀差必须改变,国家应该从整个产业政策的角度考虑重新分配这两个行业的利润。

  然而,煤炭行业重切蛋糕的愿望实现了吗?从《财经》采访的情况来看,现实是残酷的。

  4月12日,在国家发改委下发了类似最后通牒的128通知之后,部分拉闸限电的电厂受到了处罚。据业内人士透露,山西9000万吨的计划内电煤合同也已经签订,但是在整个计划用煤的大盘子中,仍有6000万吨合同还没签订。按照国家计委的说法,这部分将比照山西的决定。不过煤炭运销协会理事长刘彩英对此并不乐观。

  而从山西最后签订的合同来看,今年实际煤价基本没涨。合同规定,山西大同煤矿供给华北电力的830 万吨电煤每吨涨2元,其余维持去年价格。对于年产约4000万吨的大同来说,仅这点煤涨价,实在不算什么;开滦维持去年价格,接煤方却不提货;兖矿煤计划内维持去年价格,计划外每吨涨15元;相反,中煤集团从4月起执行淡季价格,每吨下降5元……

  今年的电煤价格并没有如愿真正涨上去。但是即使是这些购煤合同,也是在政府承诺以后考虑提升电价才得以签署。尽管发改委主管电力定价的价格司能源和供水价格处的负责人否认了这种说法,但是据可靠消息人士透露说,目前正在委托有关部门研究提价方案。

  对于国家计划主管部门来说,当前的头等大事是确保全国电力供应,在SARS之后,不能让中国的经济再遭受缺电的打击。与此相比,电煤之间的价格争端只能放到一边。5月,发改委和电监会先后召集会议,全力备战夏季用电高峰。

  然而煤炭业的代表并没有放弃努力。在起草于2003年5月28日的《关于电煤价格的几个问题》中,煤炭行业明确提出,解决电煤价格纠纷,第一,应放开煤价,国家可不再搞重点订货;第二,国家就尽快出台煤炭市场交易规则;第三,煤炭行业自己应走大集团的路子。

  许多电力业内的人士也表达了同样的愿望。就在2003年的全国电煤订货会上,失望的电力代表将矛头指向了“煤交会”本身。“会期太长,效率太低,”一位会议代表抱怨说,“前期工作准备不充分,市场和计划老在打架。以后这样的会怎么开要有一个新的思路。”

  而国务院发展研究中心的冯飞认为,煤炭与电力这两个存在上下较紧密关联的行业,长期以来政府出面协调价格和供应量,在电煤价格问题上纷争不止,形成了依靠“政府干预”来维系两者脆弱关系的局面,情况严重时政府干预的体系也承受着巨大的压力和难度。

  电力行业的一位资深人士也指出,目前用行政办法过渡是权宜之计,电煤纠纷的最终解决还取决于电力改革的进展情况。只有在电价由行政定价变成市场形成价格之后,电煤之间的联动才能真正形成。

  价格主管部门过去十年的努力,招致了两个行业的不满。通过行政定价在两个行业中求取艰难的平衡,已经被证明是一条费力不讨好的办法。解开这个死结的惟一途径,是价格改革。政府放弃对价格的指导,只保留为维护社会公平而确立的最高限价权利,让市场来决定价格的浮动。放开定价,政府可以从此摆脱越来越力不从心的上帝角色。当一个监督者要比当一个家长容易得多。■

  

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