第二节 当前农业费税改革中
面临的困难和问题当前，我国农业税制存在着一些弊端，农民负担较重，在一定程度上阻碍了农民收入增长，而且不利于农村社会的稳定与发展。因此，必须进行农业税费改革，减轻农民负担，保护农民利益。
一、农村税费改革的必要性
1.现行的农业税税制已难以适应当前的农村经济发展和市场经济体制的要求
目前向农民征收农业税的依据是1958年国家颁布的《中华人民共和国农业税条例》，其间农业税收制度经过了两个阶段：第一阶段是从1960～1982年随经济发展相对减少农业税收的轻税阶段；第二阶段是1983年至今的农业税种与实际税率的增长阶段。40多年来农业税收制度未作根本变革，已越来越不能适应改革开放以来我国农业和农村经济飞速发展形势。
(1)农业税收在国家财政收入中的比重与其应有的地位极不相称。从1968～1991年以后虽有所增加，但比重仍低于5%。主要原因是，计税土地面积严重不实，计税常年产量与实际产量相差过大，名义税率与实际税率相差甚远。
(2)税种老化，加重种粮农民的负担。1996年全国农民人均农业税收负担38.13元，其中从事第一产业的农民人均交纳35.02元，占91.84%，第二、三产业的人均仅交纳0.61元和2.50元段庆林：《我国农业税收及其替代机制的弱化与改革问题研究》，《中国农村经济》1998年第2期。。种粮农民的收入比从事二、三产业的农民低，交纳的农业税却大大高于二、三产业的农民，加重了他们的负担，影响种粮农民的生产积极性。
(3)农业税与农业特产税交叉征收。按规定农业税是按土地收入（主要是粮食）评产计税，农业特产税是按农业特产实际收入计税，但在工作中由于农业特产品实际收入难以一一评定，许多农村就按农作物的田亩数甚至按人头数来征收，形成当前农民负担中的一部分不合理负担。此外，在现行税收体制下，如对在一块地上种植大棚蔬菜，既要征收农业税又要征收农业特产税，造成重复征税，加重了农民负担。
(4)轻税政策削弱了国家对农业的投资能力，间接加重了农民负担。由于三年自然灾害的发生，中央从1960年开始调整农业税收政策，倾向于征税面窄，免税面宽，税负从轻，办法从简的轻税政策，这样，国家从农业中得到的资金积累减少，从而国家财政中农业支出的比重随之逐年降低（见表16-3）。表16-3改革开放以来历年国家财政对农业的支出单位：亿元，%
年份〖〗国家财政支出〖〗国家财政
对农业的支出〖〗国家财政对农业支出
占国家财政支出的比重1980〖〗1228.83〖〗146.95〖〗11.951985〖〗2004.25〖〗153.62〖〗7.661990〖〗3083.59〖〗307.84〖〗9.981991〖〗3386.62〖〗347.84〖〗10.261992〖〗3742.20〖〗376.02〖〗10.051993〖〗4642.30〖〗440.45〖〗9.491994〖〗5792.62〖〗532.98〖〗9.201995〖〗6823.72〖〗574.93〖〗8.431996〖〗7937.55〖〗700.43〖〗8.821997〖〗9233.56〖〗766.39〖〗8.301998〖〗10798.18〖〗1154.76〖〗10.691999〖〗13187.67〖〗1085.76〖〗8.232000〖〗15886.50〖〗1231.54〖〗7.75资料来源：《中国统计年鉴》2002，中国统计出版社2002年版。综上所述，目前的农业税条例已不适应农村经济发展与市场经济体制的实际，必须尽快进行农村税收制度改革。
2.乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派屡禁不止，广大农民苦不堪言
尽管党中央、国务院再三下文件，各级政府采取了一系列措施，在一定程度上抑制了“四乱”的蔓延，但“四乱”至今屡禁不止，在有些乡村成为无处不在、无孔不入的普遍行为，远远偏离了本来意义上的正常的收费，不仅成为广大农民不堪忍受的沉重负担，也成为腐蚀乡村基层干部的毒瘤。为此，必须要通过农村税费改革清除“四乱”这颗毒瘤
3.税费混淆，负面效应大
税与费是两个不同的范畴。税收具有固定性、强制性、无偿性和程序性，需经过严格的立法程序；收费具有灵活性、适度强制性、补偿性，一般只需通过行政程序即可。税收的征取对象具有普遍性，可向税法规定范围内的所有纳税人普遍征收，宪法规定依法纳税是每个公民的义务。收费的对象是特定的受益者，只有涉及某些特定行政管理和享受某些特定服务的直接受益者才应缴费，具有受益与交费的直接对应性。税收收入由国家统筹使用，用于一般性的财政支出，满足共同需要；收费一般与特定的行为对应，用于满足特定的支出，满足特定的需要。因此税与费在量上是互替，在质上是互补，不能把两者相混淆。税费混淆带来的弊端：①农民负担的具体构成模糊。农民只知道交了多少钱，而分不清哪些是农民对国家应尽的义务，哪些是强加在农民头上多承担的负担，不利于规范农民负担。②因征收方法简单引起税收政策走样。乡村干部为了自己工作的方便，就不顾税收的严肃性，不考虑收费主体与受益主体的一致性，随意出台各种征收方法，加重了农民在经济上、心理上的负担。③因为税与费的混淆，导致搭车收费现象蔓延，少量合理的税费与大量不合理的收费混杂在一起，四面八方向农民伸手要钱，额外增加农民的负担。④税费相混，进一步弱化税收的敛财功能，不少农民因为不了解税与费的实情，以拒交不合理负担为理由而抵制纳税，影响国家的财政收入。
二、农业税费改革的基本原则
农业税费改革应该从实际出发，做到既能减轻农民负担，调动农民积极性，促进农村市场经济的发展，又能体现税收职能，增强国家财政收入。具体地讲，应遵循下列原则：
(1)减轻农民负担原则。农业税费的改革必须以减轻农民负担为总原则。农业税费改革问题的提出直接缘于近年来农民负担过重，因此，农业税制改革首先应该有助于减轻农民负担，这是检验农业税费改革成败的重要标志。如果通过农业税制改革，农民负担降下来了，那说明这项改革是成功的；反之，如果在农业税费改革中，农民负担没有降下来，甚至进一步加重了，那就说明这项改革是失败的。目前，人们普遍担心税费改革不仅不能减轻农民负担，反而会进一步加重农民负担，即税加重了，费却没有降下来。据调查，对于正在酝酿的农村费改税，农民大多持怀疑态度，而乡镇村干部几乎无不赞成，认为税收有强制性，便于向农民征收。这两种不同的态度很值得我们在税费改革中深思和警惕。
(2)公平税负原则。所谓公平税负是指纳税人应按同一标准纳税，包括对计税收入标准、税率标准、减免税标准等均应相同。这个原则是税制的核心问题，是关系到农村税费改革成败的一个关键，也是改革所面临的一大难点。从传统理论上讲，用每个农民实际人均纯收入作为计税依据最公平。但实际工作中农户收入的真实数据很难收集到，缺乏操作性；何况，我国各地农村的生产力发展水平差异大，不可能制定一个全国统一的标准，应允许各地区因地制宜制定不同的标准，因此在农村税费改革中要妥善处理好“合理”与“可行”的矛盾，努力科学地遵循公平税负原则。
(3)简化、规范税制原则。农业税是在计划经济体制下建立的，其税制结构和征收管理都带有计划经济的特征。随着农村市场经济的发展，必须建立一个符合市场经济发展要求的农业税制。根据我国农村经济的特点，农业税制改革要有利于税制的规范化，做到税政统一，税权相对集中，避免重复课税，制度的设计要有利于征收管理，农业税制要与工商税制统筹协调。总之，农业税制改革必须要能解决现行制度上存在的种种缺陷，消除因这些缺陷而带来的弊端。
（4）方便征管原则。可操作性是农业税费改革的基本要求，而减少征收费用、减低征税成本是税制效率原则的体现，因此，新的农业税方案必须要有操作性，方便征管。农业税涉及面广，税源分散，面对的是文化素质普遍较低的农民群众，农业生产经营分散，收入情况千差万别。因此必须要有一个易于理解、简便易行的税制和操作性强、低成本的征收管理方式，并要积极探索向现代化征管模式靠近的途径。现行农业税制及征管中在这方面有很多成功经验，应该适当加以吸收。
（5）坚持循序渐进的原则。农业税费改革要以点带面，逐步推广，切忌操之过急、一哄而上，以避免或减少一些不应出现的负效应，确保社会稳定。
（6）有利于促进农业和农村经济全面发展，有利于增加农民收入原则。农业税费改革的根本目的是减轻农民负担，增加农民收入。只有这样才能激发农民的生产积极性，保持农村经济的持续、快速、健康发展，达到改革的预期目标。
党中央国务院充分注意到了农村税费改革对减轻农民负担、增加农民收入的重要意义，在十届全国人大二次会议上的《政府工作报告》中，温家宝总理宣布：“除烟叶外，取消农业特产税”；从2004年起，“逐步降低农业税税率，平均每年降1个百分点以上，五年内取消农业税”；为支持农村税费改革，2004年“中央财政拿出396亿元用于转移支付”。这些措施的力度是相当大的，而且《报告》中许多明白确凿的数字，显示了党中央国务院政策的透明度和减轻农民负担的决心。
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