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刘堪：原中央农村政策研究室副主任 |
林毅夫：北京大学中国经济研究中心主任 |
张红宇：农业部产业政策与法规司副司长 |
本报记者 王梓 主持
2月14日下午三点整，华彬国际大厦二楼华泰厅，就此前6天刚刚发布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》，原中央农村政策研究室副主任刘堪、北京大学中国经济研究中心主任林毅夫、农业部产业政策与法规司副司长张红宇成为第三期“21世纪圆桌论坛”特邀嘉宾。
十一届三中全会以后的八个中央农村文件，刘堪都是主要的参加者，当年农村改革的艰难，除非亲身经历是难以体会的；张红宇对于农民收入的增长情况，曾经有过多次调查，在他言之凿凿的数据面前，林毅夫为我们敲开了通向中国农民增收的大门——这是对一号文件最好的解读。
1980年代，包产到户、包干到户等等一系列制度安排，从安徽的小冈村开始，突破计划经济的层层堡垒，最终走向全国。已经压抑多年的中国农民，巨大的创造力一朝爆发，一泻千里。它不仅带来了连续7年的增产增收，更重要的是它在计划经济的墙角，打开了一个巨大的缺口，重工业优先发展战略下的中国计划经济从微观体制的放开开始，迎来了一轮难得的“黄金增长”，农村包围城市的道路又一次挽救了中国。
最初的改革并非一帆风顺。刘堪回忆，在1978年的文件中，还有明文规定，“不许分田单干、不许包产到户”。此后两年，集体经营和包产到户被称为“阳关道”与“独木桥”，在全国掀起大讨论，支持走向“独木桥”的地方领导一度寥寥无几。
历史的车轮终于无法逆转。1982年，中央以一号文件的形式宣布包产到户、包干到户，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。
但是，好景不长，随着价格上的调整，粮食产量开始下降，对农村的一系列改革也开始出现怀疑的声音，改革一度面临回潮的风向。好在东方不亮西方亮，农民从粮食增量中获得利益减少的同时，乡镇企业异军突起，吸收了大量农村剩余劳动力，其数量甚至超过当年农村新增劳动力。
但这种增长也没有长期持续下去，随着竞争的加剧，宏观环境的恶化，乡镇企业的发展在1990年代之后迅速回调，大批的企业甚至面临倒闭。这之后，农民增收的另一条途经就是大量进城，只是农民工进城的路径在通货紧缩的压力下逐渐萎缩，成为近几年城乡差距持续拉大的一个重要原因。
另一方面，靠粮食增收注定难以解决9亿农民的发展问题。粮价稍一上升，产量就会大幅度提高，从而带来价格的迅速回落，增产不增收几乎成为一个难以逾越的怪圈。在增产的同时如何保证增收？通货紧缩、城乡差距拉大，这让我们想起了1929年美国的大萧条。我们拿什么来拯救中国？
问题并没有那么严重。本次论坛通过热烈的讨论，终于达成共识。
城乡二元结构是中国农民增收的最大制度性障碍，也是中国经济发展的瓶颈。9亿农民增收只能靠进城，通过城市化步伐的加快缩小城乡差距。这首先面临城市就业的难题，城镇就业的巨大压力下，唯一的选择就是发展具有比较优势的劳动密集型产业，这需要靠市场的力量，也只有靠市场的力量，才能实现农业结构的良性布局，让工业生产比较优势强的地区退出粮食生产市场，粮食主产区的农民也才能从粮食的增产中增收。
林毅夫表示，一方面可以通过发展劳动密集型产业，通过产业结构的调整吸纳更多的农民进城，另一方面，在县乡一级大刀阔斧精简机构，大量削减农民负担，将更多的事情交给市场和农民自己去解决，这也是一号文件得以彻底执行的最好保障。
·对话·
“阳关道”与“独木桥”之辩
《21世纪》：1982年到1986年，中央在农业方面出台了五个一号文件，确立了联产承包责任制、取消了农副产品统购派购制度，一系列的农业制度安排极大地释放了农民的生产积极性。制定文件当时面临的主要争论和文件的实际效果是怎样的？
刘堪(原中央农村政策研究室副主任)：当时中央关于农业的文件实际上是有八个。1982年一号文件之前，有过两个文件。第一个是1979年4月中央批准一个小型座谈会，主要讨论放开农村微观体制，包括农村经济的多种经营、生产专业化等问题，讨论最为激烈的是包产到户是否要施行，最终没有形成统一意见。会后纪要以19号文件的形式颁发。
第二个是1980年的75号文件。当时召开全国省委书记座谈会，主要解决省委书记的认识问题，当时，“阳关道与独木桥”的争论非常激烈，黑龙江的机械化生产模式和贵州包产到户模式、大农业与小农业的生产方式激烈碰撞，争论无果而终，中央也没有裁定，阳关道与独木桥同时得以存在。中央批准的会议纪要下发，成为第二个中央文件。
直到1982年的一号文件，包产到户的问题才算一锤定音，包产到户、包干到户得以肯定，而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”，它与1983年到1986年先后四个一号文件就是你提到的五个一号文件，大家讨论也比较多了。
最后，1987年还有一个五号文件，其实也就比一号文件晚发了几天，文件总结了改革开放后的农村改革，有一些告别的味道，却没有想到这一别就是17年。
《21世纪》：对当时的情况，林教授的《中国的奇迹：发展战略与经济改革》有过精彩的逻辑梳理。
林毅夫(北京大学中国经济研究中心主任)：当时一个最主要的问题是，重工业优先发展战略下政府对经济的控制，农业生产效率很低，农民生产的积极性受到抑制。当时的八个文件就是解决了农村经济发展的微观机制，取消了那些抑制生产积极性的制度性因素，把农民生产积极性恢复起来。
改革的效果是非常明显的，从1978年到1984年，粮食平均每年增产达到4.8%，增长速度和前15年比较起来翻了一番，粮食产量上了一个新台阶，真正解决了中国人民的吃饭问题。
刘堪：当时也出现了一些不同的声音。1985年，一号文件主要讲农产品市场问题。之前中央的统购统销，包括一百多种商品。当时，一号文件只对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购，有人甚至抱怨，步子迈得太大了。
林毅夫：原有的体制限制农民生产积极性的问题到1984年基本解决了。此后农村发展的主要障碍存在于市场环境和城乡二元经济方面。1985年以后，实际上面对的是，如何把农村经济跟城市经济的二元结构逐渐消除的问题。对这个过程，到底是用市场化的方式，还是说保留一部分政府的干预来调节，存在政策上的徘徊。1985年，统购统销变成了订购制度，但当年因为粮食减产幅度过大，实际恢复了统一收购。
《21世纪》：那么当时出现了一个政策回潮？
刘堪：主要是思想上的回潮，实际政策上没有回潮。就是有人提出来，反对搞大包干，有人说现在农业的徘徊就是制度的徘徊。
张红宇(农业部产业政策与法规司副司长)：当时有人提出对联产承包责任制的怀疑，因为1986年之后的四年粮食产量开始下降，给人一种包产到户的效率不如规模经营的感觉。
刘堪：不过因为农产品的生产结构的调整，蔬菜、水果等其他经济作物产量都有增长，粮食产量虽然出现徘徊，但是农民的收入还是出现了较快速度的增长。
张红宇：调查的数据是，1978年到1984年全国农民的人均纯收入年均增长16.16%，而同期城镇居民是7.93%，即便1985年到1988年徘徊期间，农民收入每年也增长5%，同期城镇居民是4.4%。
我认为，原因在于乡镇企业的快速发展。乡镇企业发展的优势在于“三就地”，就地取材、就地加工、就地销售，再加上国家对乡镇企业的支持，企业有了充分的发展空间。1985年到1987年，年乡镇企业吸纳的劳动力突破一千万人。
从高峰到低谷
《21世纪》：与1978年到1984年连续7年的高速增长不同，本次一号文件出台的一个背景是农民收入连续七年的低速增长，城乡收入差距扩大到3.241，在我国GDP连续高速增长的情况下，这种情况是如何出现的呢？
张红宇：到了1990年代，乡镇企业吸纳劳动力减少到400万，1990年代后半期，尤其亚洲金融危机之后甚至出现了负数，1997年之后的三年，农村劳动力开始出现回流。后来，情况仍然没有明显的改善，到去年为止，乡镇企业吸纳的劳动力还没有超过1997年的水平。
城乡居民收入存在差距是世界性的普遍事实，这个现象将伴随着工业化的全过程。中国目前正处于工业化的中期阶段，又面临新一轮经济周期的上升阶段，以去年人均GDP达到1090美元为标志。如果政府对城乡居民收入增长的趋势和国民经济再分配格局不做重大调整，收入差距在2020年将扩大到7：1。
世界经验表明，这个阶段是城乡收入差距最危险的时候，美国1929年到1932年出现大萧条，城乡收入差距是非常大的，日本在1960年代初的情况也是如此。两国分别出台相关法律，平抑城乡收入。如果政府不干预，降低二者收入差距的时间会相当的长，美国当时几百万农民破产，就是一个很大的危机。
中国的二元结构也有其特殊性，除了历史的政策性障碍依然存在，目前教育、医疗和社会保障等资源的不平等分配也强化了差距的扩大。
林毅夫：连续7年城乡收入差距的持续扩大，基本的经济原因在于1997年底开始出现通货紧缩，物价不断下降，它背后的原因就是生产能力全面过剩，这样就会产生两个效果：第一个新投资的机会相对少，尤其是非国有企业投资的机会相对少，虽然政府采取积极财政政策，增加基础投资，1998年以后经济仍然维持高速增长，但是非国有企业发展较慢，新增的就业机会就少，所以农民向非农产业转移的速度也开始减缓。
由于生产能力过剩，有不少城市企业把一部分离土离乡的农民工解雇了。而且，在1990年代有一个经验——“无粮则不稳、无工则不富”，后者主要指乡镇企业的发展。原来的乡镇企业投资非常少，技术也简单，产品质量也不怎么样，但发展非常好，是因为当时工业产品比较短缺，产品很容易卖出去。1997年底出现生产能力过剩，通货紧缩以后，市场竞争加剧，乡镇企业没有办法跟1992年以后发展起来的三资企业、民营企业进行竞争。很多乡镇企业破产，不少离土不离乡的劳动力回流到农业。
离土不离乡、离土又离乡的农民就业渠道同时出现不畅。这与1929年到1932年美国出现大萧条的状况是一样的，当时美国也是通货紧缩，生产能力过剩，大量的农村劳动力难以转移到城市，农产品价格大幅度下降。农产品的短期价格弹性很小，前几年农产品尤其粮食的价格持续下降，农民生产粮食的积极性大受影响，造成粮食减产而且粮食主产区的农民收入增长困难，所以一号文件，特别强调增加农民，尤其粮食主产区的农民的收入，并且，由于粮食的特殊性也强调稳定粮食产量。
协调增收与增产
《21世纪》：那么最终我们应该如何消除这种差距？
林毅夫：现在最大的问题是粮食主产区农民的收入增长最慢。我个人的看法，还是必须靠市场的手段来解决。原因在于，我们全国的农业生产各个地区的比较优势是不一样的，在一号文件里面也提到，按各个地区的比较优势来调整农产品的生产布局，粮食生产没有比较优势的地区，应该退出粮食生产领域，由粮食的生产区变为商品粮的需求区，给粮食主产区不断让出更大的市场空间和价格上涨空间，再加上主产区的农民也不断由农业生产转向非农产业就业，这样粮食主产区的农民才有可能随着全国经济的发展不断增加收入。
刘堪：从1980年代后期开始，南粮北调的情况就开始转变了，更多出现了北粮南调，这与南方的工业化进程是分不开的。让福建、广东去搞粮食供给，是不合适的，也办不到。
林毅夫：是的，那些工业化程度较高的地方虽然会出现粮食减产，但是那些地方粮食减产就会增加市场商品粮食的需求，带来粮食价格上涨，粮食主产区农民种粮的积极性会增加，收入也会提高。所以，市场调节应该成为增加粮食主产区农民收入的最主要机制。
这样，再来增加对农业的科研、基础设施的投入以增加粮食的产出，达到全国基本自给自足，丰年有余，才不会造成粮农增产不增收的情况。
刘堪：靠粮食增产来解决农民收入问题并不容易，根本上还是得减少农民。
张红宇：粮食增产的确仅仅是本次文件内容的一方面，如林教授所讲，进入1990年代以后，尤其1992年以后，替代乡镇企业转移劳动力的途经，是大量的农民工外出，农业部政法司统计，大概1990年代，每一年农民外出打工增加500万，前年总数是9430万，去年是9842万，这部分劳动力外出带来两个效果，第一是减少了农业内部的就业压力，第二是增加了农民收入。
林毅夫：粮食增收的同时，劳动力不转移，结果往往是农民收入增长的缓慢，这一点的确应该明确。
农民要转移出来，就要有更多的就业机会，如果我们按照比较优势发展，就要多去发展劳动密集型的制造业、服务业，创造就业机会。同样是投资，如果投资在劳动力很密集的中小企业里面，创造就业机会就很多。
在城市里面按照比较优势来发展制造业、服务业，发展我们的经济，跟我们加入WTO以后的要求是一致的，因为加入WTO以后，靠政府补贴来发展不符合比较优势产业的政策空间很小，我们的比较优势是在劳动力比较密集型的产业。农村问题看似是在农村，实际根源很多是在城市里面的。
刘堪：另外，我们把进口粮食的额度定在5%，值得商榷。我国的粮食产量曾经到过102416亿斤，如果老向这个目标看齐，把粮食自给的基数搞得很大，农民的收入就会受到影响。务实的做法应该是，把自给的数量定到九千或者是八千多亿斤这个底线上，把握好进口布局，沿海地区农产品出口也要考虑扩大一些。因为那些地方生产劳动密集型的农产品，至少在亚洲、澳洲包括欧洲还是有市场的。
“一号文件”如何贯彻
张红宇：农民收入作为全党工作的重中之重，这个是很明确的，文件已经提出了多予、少取、放活的方针。
现在，要建立以农民收入为取向，以农民为本的行政官员考核机制，把增加农民收入作为衡量工作成效的一个重要标准，将在很大程度上推进文件的贯彻。
刘堪：1980年代之前主要是观念问题，用一号文件的形式可以解决，在农村的生产潜力充分释放之后，靠一两个文件就导致农民收入急剧增加的机会已经很少了。
后续工作是相当艰苦的，这次一号文件内容很充实，但问题是，你开的口子越多，后续工作越多，越不容易完成目标。
林毅夫：我担心的是各个地区在执行这个文件的时候，是不是能够体会到文件的精神，按市场机制的办法来解决问题。保证粮食主产区的耕地是必要的，但对于农业生产已经失掉优势，适宜发展第二、第三产业的地区，保护耕地，增加农业产出，反而不利于全国统一粮食市场机制的建立。
《21世纪》：彻底打破城乡二元结构是解决农民收入的一个根本途径。除了要解决好出口，也就是农民工城市就业的问题，还要解决好地方政府对文件的执行，这就涉及到地方政府职能的转变。
林毅夫：现在地方政府相对来讲还更多地是用过去计划经济时代的行政手段干预经济，只有把过去很多属于计划经济的职能去掉，精简政府机构，让政府按照市场经济的要求来运行，才能同时解决农民增收和提高粮食产量的问题。
张红宇：这是一个执行的问题，首先要端正政府机关的态度，明确目标。比如，北京清理非法劳务市场，是解决就业问题还是为了多收费，就需要首先加以考虑。
关于精简机构，现在的核心问题是中央机构精简好办一点，县乡一级就不可能了。有两个问题，第一就是我们人口确确实实相对多，坐了多年的办公室，再让他们去搞实业，很多人可能不具备那个条件，也很难放下架子；第二个是过去的经济总量和现在不可同日而语，与现在的事相结合，相对来看，并不需要精简。
林毅夫：关键是要分清什么是该市场办的事，什么是该政府办的事。
