党中央、国务院非常重视小城镇的发展。党的十六大提出小城镇发展战略,十六届三中全会提出城乡统筹发展战略,四中全会提出建设和谐社会,五中全会提出促进城乡协调发展的要求,是我国小城镇发展的指导思想。山东省枣庄市委、市政府对小城镇建设十分重视,2003年提出了开展“四强”竞赛,其中一强就是强乡镇竞赛,这是实现全市乡镇经济超常规、跨越式发展的重要举措。

    一、强乡镇的评定与分布

    (一)乡镇及小城镇的界定

    1、乡：乡是农村的基层行政组织。乡下属的组织形式是村民委员会,人口以农业人口为主。

    2、镇：指经省、自治区、直辖市人民政府批准成立的,按行政建制设立的镇,通常也将其称为小城镇。目前,一些镇改名为街道,但其功能仍与镇相同,在统计上也列为镇的范畴。

    (二)强乡镇的评定

    1、指标设置

    (1)地区生产总值(GDP)。包括GDP总量、GDP增幅、人均GDP、财政收入占GDP比重。

    (2)招商引资、出口。包括到位外来固定资产投资及增幅、出口总值及增幅。

    (3)地方财政收入。包括财政收入总量、财政收入增幅、人均财政收入、税收占财政收入比重。

    (4)乡镇工资、农民人均纯收入。包括乡镇平均工资、农民人均纯收入及增幅。

    2、分值分配。为体现科学合理等原则,实现超常规、跨越式发展和建设经济强市的目标,将各项指标分值在总量、人均、增幅等小项之间合理进行了分配。突出核心目的性指标的份量,在整个指标体系中,核心指标赋予了较高分值。突出加快发展的分值分量,将反映发展的指标放在了第一位；尽量做到平等竞争,将人均指标分值确立为第二位；鉴于区域性指标与原来规模、基数、基础等密切联系,为防止因原来基础好,即使经济发展慢也较容易进入,故将总量分放在第三位。

    3、计分办法。计算各项考核指标得分时,采取相对化处理方法。这种计分办法的最大好处是鼓励加快发展,谁发展快谁得分多。综合得分前十名为十强乡镇。

    (三)十强乡镇评比中的位次

    2003年、2004年连续两年评出枣庄市“四强”单位,其中强乡镇10名。2003――2004年十强乡镇分布表

    单位：个

               2003年   2004年
    市中区          4        3
    薛城区          2        2
    峄城区
    台儿庄区        1
    山亭区
    滕州市          4        4

    从上表可以看出：一是2003年十强中分区(市)看,有8个分布于市中区、滕州市。有向市驻地的区、强县(市、区)集中的趋势。二是2004年十强中变化较大,有3个被挤出了十强。其中市中区、薛城区、滕州市各挤出1个,同时,薛城区、台儿庄区、滕州市各新增1个,这也说明加快发展的乡镇也有可能进入十强。

    (四)枣庄市在全国千强镇评比中情况

    国家统计局选择了25个指标,对2003年的小城镇发展进行了测评,共评出1000个强镇,其中在长江三角洲和珠江三角洲的浙江、江苏、广东和上海数量较多。浙江有268个、江苏有266个、广东有152个、上海102个、山东49个。枣庄市薛城区陶庄镇进入全国千强镇,居954位。可以看出,枣庄市镇域经济发展总体水平偏低,十强镇尚未形成进入全国千强镇的群体实力。

    二、加快强乡镇发展的作用

    2004年,全市乡镇总数达64个,其中街道17个,镇44个,乡3个。从枣庄看,乡镇的一些深层次矛盾和问题集中暴露。原因虽然是多方面的,但深层次原因就是发展的速度不快,质量不高。一个地方要想实现超常、快速、跨越发展,必须建立健全有效的竞争激励机制,创造条件,营造氛围,充分调动和激发各个方面、各个层次的主动性、积极性、创造性,凝心聚力,加快发展。枣庄“四强”(强乡镇、强村居、强企业、强园区)竞赛活动,就是为镇街、村居、企业、园区提供一个公开竞争、干事创业的舞台,营造一个使活力竞相迸发、热情充分释放、潜能充分挖掘的浓厚氛围。

    一是通过强乡镇竞赛活动平台,各乡镇踊跃参与,比学赶超,奋起直追,在全市乡镇形成了梯次推进、竞相发展、整体提高的良好局面。

    二是通过强乡镇竞赛活动的开展,评出一定数量的强乡镇,培植一批有代表性、有说服力、有发展潜力、叫得响、过得硬的先进典型,使各乡镇学有榜样,前有标兵,后有追兵,全面激发各乡镇广大干部群众争先进位、创业发展的热情和干劲。

    三是通过对强乡镇竞赛活动评出的强乡镇及负责人进行经济、政治等方面奖励,能够大大激励先进,督促后进,让想干事的人有机会、能干事的人有平台、干成事的人有地位,树立了正确的用人导向,营造人心思进、干事创业的良好环境。

    可以说,没有强城镇的快速发展,就没有整个全市经济的健康、快速、持续和协调发展。

    三、强乡镇的主要发展特征

    (一)综合实力强,发展水平高。强乡镇具有较雄厚的经济实力,经济发展水平大大高于全市乡镇平均水平。2004年,枣庄市十强乡镇人口66.6万人,扣除省、市直单位人口后为51.8万人,占全市乡镇 (扣除5个纯城区的街道,下同) 人口的15.1%；创造的GDP78.8亿元,占全市乡镇的22.9%,增长30.7%；地方财政收入2.7亿元,占全市乡镇的36.5%。平均每个强乡镇财政收入2696万元,是全市乡镇平均水平的2.2倍。提供的国税收入1.6亿元, 占全市乡镇的39.9%。级索镇是典型的资源型乡镇,境内煤炭资源丰富,乡镇企业起步早、基础好,镇综合经济实力位居2004年枣庄市“十强乡镇”之首,级翔民营经济园区被评为枣庄市“十强民营经济园区”。

    (二)生产力布局由分散向集中转变,产业集聚效应初步显现。强乡镇经济发展的主要动力来源于二、三产业的发展,尤其是企业数量和规模的扩大。税郭镇的枣庄纺织工业园入园纺织企业34家,累计投资31350万元,年产针织内衣6000万件,纱线4000吨,平白布1000万米,出口额1500万美元,实现税收3600万元,成为全镇经济发展的重要增长极。光明路街道已形成了以年产110万吨水泥、4万吨淀粉、6万吨食品、10万把吉它、40万吨运销能力、10万平方米开发水平、14处专业市场、6条餐饮美食街为主导产业的发展格局。“鲁南水泥第一镇”的孟庄镇把促进水泥行业质和量的裂变,作为保持水泥大镇优势的关键措施,全镇水泥年产量突破200万吨。

    (三)资源配置由封闭向开放转变,经济开放度不断扩大。2004年,十强乡镇共有民营工业园区6个,招商引资外来固定资产投资23.4亿元,占全市乡镇的30%,增长106.1%。出口2651万美元,占全市乡镇的37.5%,增长49.4%。张范镇走挂靠联合之路,借助外力加快发展,帮助金正钢铁、袁庄煤矿、创新彩印等7家企业与外地大企业联姻,2004年全镇煤炭生产能力达到35万吨,洗煤能力达到90万吨,钢铁生产能力达到30万吨,财政收入增长92.3%。孟庄镇民营经济工业园是全市唯一一家获得“全国乡镇企业科技园”、“省级先进民营经济工业园”、“枣庄市示范园区”和“枣庄市十强园区”三级头衔殊荣的乡镇园区。园区已先后吸纳宏昌电子、伟华薄膜电路等具有科技含量的40余家企业,已完成固定资产投资5.2亿元,园区已成为高新产业聚集区,形成民营经济隆起带,带动了全镇民营经济的快速发展。涧头集镇充分发挥资源优势、区位优势和交通优势,咬住项目不放松,竭尽全力做大做强工业经济。2004年,实际到位外来固定资产投资2.46亿元,增长278.3%。

    (四)基础设施好,人民生活水平高。十强乡镇在致力于经济建设的同时,不放松基础建设,逐步形成了经济与环境的良性互动,呈现出了较高的发展潜力。2004年,十强乡镇农民人均纯收入4484元, 是全市乡镇平均水平的1.2倍。龙泉街道坚持城市化发展方向,完成了解放东路等八条道路改造,抓好了墨子博物馆、奥林匹克中心等十五项城市重点工程项目建设。西岗镇充分利用被列为全国小城镇综合改革试点镇的有利契机,提出“城镇基础设施二十年不落后、三十年无遗憾”的目标,尽可能增强设施的承载力,留出发展空间,避免同档次重复建设。对道路建设、污水处理、给水排水和电力、煤气、亮化、绿地、广场和环卫设施统筹考虑。先后建设了“六纵八横”的骨干道路和城区一环路。结合村村通道路硬化工程,全镇目前镇村道路硬化建设总里程突破200公里,基本实现了“村村通”。安装了“一帆风顺”等3类6种节能型路灯700余盏。建设了占地近100亩的文化广场和沿河公园。建设了3处城市环岛和2座标志性雕塑。按照通达网化的要求,对电力、通讯、广播电视等线路一次性统筹入地。

    总之,十强乡镇真正体现了民富镇强这一基本的特点。

    四、突出的矛盾和问题

    (一)发展不平衡。2004年,在全市五区一市中,市中区、薛城区、滕州市拥有的强乡镇数量占十强镇的90%,有2个区(市)是空白。

    (二)缺乏合理规划。一些地方往往把小城镇建设等同于盖房、修路、建市场,造成土地资源浪费；习惯于用计划经济方式“规划”小城镇产业和市场,造成一些小城镇规划无特色、建设无风格、产业无优势、城镇无形象。

    (三)乡镇人员膨胀。一般来说,经济基础好的乡镇站所都是由区(市)直部门直接管理或者以其为主导、乡镇政府辅助管理,而一些经济基础差的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理,并由乡镇财政供养。例如,财政、工商、税务、公安、司法、土地、供电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位基本上下放给乡镇政府管理。同时,那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所,势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的部分权能,同时,又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源,使乡镇政府在“权、能、利”三个方面皆不能成为一级完备、统一、效能的政府,以致乡镇政府无法有效管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会等各项事业。加之,未有编制的大中专毕业生分配、退伍军人安置、农村代课教师等人员的增加,造成了乡镇人员膨胀。

    (四)乡镇财政困难。1994年乡镇财政体制改革后,乡镇财政收入留成减少,近年来农村税费改革后,更加削减了乡镇财政收入。乡镇财政原来遗留下来的巨大债务问题也将无法化解,目前大多数乡镇机关干部和聘用人员的养老保险、医疗保险等无法保证,工资执行标准低且欠账大,也造成农村社会保障体系落后。同时,乡镇在实施上级政府及有关部门交办的工作任务时,如道路建设、义务教育、疾病防控、应急性问题的处理和各种工作的迎检达标等工作,也加大了乡镇财政支出。在推进城镇化进程中,乡镇发展也急需投入大量的建设资金。

    五、加快强乡镇改革的设想

    通过以上分析,可以看到,乡镇的发展已经到了一个临界点。要从根本上解决这些问题,必须从本质上对强乡镇进行改革和加快发展。

    (一)增强党在乡镇一级的执政能力。乡镇是政治、经济、文化和民主建设的前沿,是我国在最基层体现我党立党为公、执政为民的政权。乡镇一级政权,直接面向村民自治组织及广大村民,上传广大农民的呼声,反馈农业和农村中的问题,下达中央在农业和农村的路线、方针、政策,乡镇政府的行政行为在一定程度上代表党的形象,同时也关系到农村社会的繁荣,关系到农业的稳定发展,关系到农民收入的增长。要进一步加强强乡镇政府制度化、规范化和科学化管理,改进领导方式和工作方法,集中精力抓大事、办大事,坚决反对形式主义、官僚主义和教条主义,深入调查研究,注重解决制约经济发展的突出问题,切实发挥强乡镇带动作用。

    (二)强乡镇改革的设想。乡镇政府的改革就是要把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共产品,从行政管制转变为公共服务,从直接管理转变为间接管理,要按照市场化、民营化、自治化的原则重塑乡镇政府。强乡镇要率先全面推进农村综合改革,完成乡镇机构、县乡财政管理体制等改革任务。

    市场化。要求乡镇政府管理引进市场机制,对乡镇政府向社会提供的公共产品进行成本核算,使公共产品发挥最大的经济效益和社会效益。

    小型化。实行小政府政策,让乡镇党委、乡镇政府合署办公,联合执法,使乡镇政府公务员一身兼数职,一专多能,充分发挥乡镇政府公务员的聪明才智。

    民营化。主要是建立政府与社会、企业的关系,减少政府职能,将减少的职能移给社会,利用社会力量,包括与民营企业建立固定和非固定的伙伴关系,以合同出租或核发许可证等方式,让公共服务社会化、民营化,减少乡镇政府的公共开支。

    自治化。是指对乡镇与自然村的关系进行调整,最大限度实现村民自治。建立和完善村委会、社区和专业技术协会(合作组织)等社会组织,通过社会组织和社会中介组织保护农民的利益,维护农村的社会治安,控制农村人口的增长等。

    六、加快强乡镇经济发展的建议

    由于历史文化、社会经济条件等因素的影响,乡镇本身所具有的地域性、差异性、多元性,决定它的发展取向应是多元融合、因地制宜、特色发展。发展强乡镇的经济,必须依据其功能定位,发挥比较优势,积极培育主导产业,走“强农(优质农业)、兴工(支柱产业)、促三产(第三产业)”之路,从而形成各具特色的产业布局和强镇经济。

    (一)发展农村经济。加大乡镇基础建设力度,搞好农业技术服务,加快农业科技创新步伐,大力发展生态农业、绿色农业,努力提高农业生产力发展水平。用工业化思维谋划农业产业化,抓好林畜等农副产品加工龙头企业,促进农产品产加销一体化经营,发展多种经营。实行工业反哺农业、城市支持农村,推进社会主义新农村建设,促进城镇化健康发展。

    (二)坚持人口聚集、工业聚集的发展模式。把乡镇做大做强,要坚持“三个”集聚,即工业向乡镇园区聚集,农民向小城镇聚集,住宅向社区聚集,从而为加快农村剩余劳动力转移,带动服务业的发展,促进乡镇基础设施建设创造条件和前提。

    (三)推进城镇化健康发展。坚持市、区(市)和乡镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化。加强分工协作和优势互补,增强乡镇整体竞争力。通过统筹规划,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新中心镇。同时,依托科技来提高乡镇特色经济竞争力。现代经济的发展必须依托乡镇,但对国民经济整体发挥作用的不是乡镇的规模,而是其结构和功能。增加科技含量,吸引高素质人才,专业高技术人才多了,才能引起经济发展从量变到质变。

    (四)加大招商引资。坚持开放和经济全球化的观点,把招商引资、借助外力作为加快发展的关键措施,有效利用国内国外两种资源、两大市场。必须在更大范围和更深程度上参与国际竞争与合作,提高对外开放的水平。利用两大市场,关键是开拓国际市场。

    (五)发展农村社会事业。各级政府要加大农村教育、农村医疗、农村文化、农村社会保障等方面的投入,使农民能享受与城市居民差距不大的公共服务,全面提升农民的综合素质。实行新型合作医疗制度,逐步解决农民看病难看病贵问题。发展农村基础教育和职业教育,让孩子们上得起学,让农民得到就业的技术培训。搞好农村环境,改变村容村貌,提高农民生活质量。重视农村精神文明建设,丰富农村文化生活,形成邻里和睦团结,干群关系融洽的风尚,使农村社会更加和谐。

    (六)增加农民收入。马克思主义认为,经济是基础,政治是经济的集中表现。凡属全局性、战略性、长远性的经济问题,无不具有政治意义。当前,农民增收等问题,必须从政治的角度去分析、去解决。针对农民增收缓慢的实际,要引导农民逐步从土地中解脱出来,积极进城务工经商,搞好劳务输出,拓宽了农民增收途径,让农民得到更多的实惠。