晨报讯（记者 栗晓莉）在中国工业化和城市化的进程中，农业用地大面积转为城市建设用地本是必然，但这种“农转非”要完全通过政府征用来完成，增加了政府对于土地一级市场的垄断。

　　日前，国务院发展研究中心一份长达16万字的报告指出，政府对土地一级市场的这种垄断应减少。这份报告是《财经》杂志独家披露的。

　　报告认为，在目前政府垄断土地一级市场的情况下，农民群体的利益不能得到很好的保障。

　　按照我国现行法律规定，征用农民的土地，最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后作何种用途、是否增值，征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。即使在经济最发达的一些县市，土地补偿费和安置补助费最高也只有2.5万元，一些失地农民生活水平明显下降。

　　此外，垄断土地一级市场供应也让政府自身面临困境。报告指出，虽然地方政府从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，但事实上，政府垄断土地征用和出让并非一本万利，原因是非盈利性土地供应比重过高，而盈利性土地供应比重过低。

　　据了解，在中国东部的一些县市，占供应总量近二分之一的公共建设用地，通过政府贴本的行政性划拨方式供应；占供应总量近三分之一的工业用地，通过协议方式以等于或低于土地成本价供应，这样政府就将土地收入完全寄托在剩下的15%左右的土地“招拍挂”上。由于东部地区的土地市场价值较高，地方政府尚能勉强做到土地经营的账面平衡。

　　西部地区的情形则更加严峻，因为只有不到10%的土地通过“招拍挂”出让，地方政府要用这部分收入来弥补90%以上的土地出让损失，给地方财政造成很大压力。

　　因此，报告建议，必须改变地方政府作为建设用地“地主”和土地经营者的角色，并探索征收财产税，作为地方政府财政的一个可选来源。

　　另外，“要尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场”，这样既可减轻政府的财政压力，又有利于农民分享土地增值收益。

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