来源：中国改革论坛 作者：周建平　张秀芹

　　社会保障制度是促进市场经济发展的核心制度，完善的社会保障制度对市场经济的运行和发展起着重要的推动作用。自改革开放以来，我国的社会保障事业取得了举世瞩目的成就。但迄今为止，我国建立的社会保障制度主要面向城镇人口，农村社会保障建设严重滞后。这已成为我国社保制度建设的薄弱环节，严重阻碍了农业经济的发展和农村社会的进步，影响到农村和整个中国的经济安全与社会稳定，成为农村市场化改革的瓶颈性障碍，同时也同时也制约了农业经济效率的提高，弱化了各项改革措施的效果，更不利于全面建设小康社会和加快推进现代化建设目标的实现。因此建立有中国特色的农村社会保障体系已成为当前一个现实问题，具有相当的紧迫性。

　　一、现行农村社会保障机制的形成

　　土地在农村具有举足轻重的地位，“土地是农民的命根子”。作为一个有悠久历史的农业大国，我国传统的农村社会保障实质上就是以土地保障为核心的。新中国成立后，农村社会保障形式出现了新的特征，但土地保障的核心地位并没有动摇。从新中国成立至今，农村社会保障机制的变迁大致经历了三个不同的发展阶段：

　　1.土地改革时期。该阶段农村社会保障机制主要呈现出“以土地保障为主、政府救济为辅”的特点。首先， 1956年6月30日《中华人民共和国土地改革法》的实施，使中国农民真正从法律上拥有了土地所有权，真正实现了“耕者有其田 ”，。这大大激发了农民的生产热情，农业生产得到迅速恢复和发展。其次，人民政府积极参与到对灾民、贫困农民的救济活动中来。建国之初政务院就发布了《关于生产救灾的指示》，还通过以工代筹、税收减免、组织募捐等方式，帮助农民 渡过难关。

　　2.农业社会主义改造和人民公社化时期。该阶段的农村社会保障呈现出制度化的趋势，并以集体保障为主要形式。1956年起，农村开始了农业社会主义改造运动，经过互助组、初级社、高级社和人民公社化运动，农村集体所有制得以确立。在强大的集体所有制经济的基础上，相应建立了相应的相应的农村社会保障制度，主要包括“五保”制度和合作医疗制度。这时的农村社会保障，是一种全面的、制度化的保障，但也只是一种较低水平上的保障。

　　3.改革开放新时期。该阶段的农村社会保障是一种以家庭保障为主要的保障方式，土地为社会保障的主要载体和保障基金的主要来源的保障机制，农村社会保障又回归到非制度化的状态。联产承包改革激发了农民压抑许久的生产积极性，农业生产获得了的长足发展。同时，随着人民公社的瓦解和农村集体所有制经济的弱化，建立在其基础上的农村社会保障制度也趋于瓦解。

　　二、目前土地保障功能的弱化

　　随着农村经济的发展，土地保障作用已日渐减弱，土地这一最后保障因而出现“虚化”。从以下三个方面分析可以看出：

　　1.农业收入比重下降，非农产业成为农民增收的主要来源。考察土地保障功能的强弱，可以从农业收入在农民收入中所占的比重分析得出。从农民收入增长的来源结构看，农民收入的增加主要依赖非农业收入的增加，并且非农业收入对农民收入增长的影响越来越大。可见农业收入比重的下降，并且在一定程度上所表现的持续下降趋势，反映了土地保障功能的弱化。

　　2.工业化、城镇化导致耕地减少，失地农民增加。农村社区的工业化和城镇化是目前我国农村社区发展的一种普遍流行趋势。但是，工业化和城镇化发展所带来的另一结果是耕地的减少。根据苏州、无锡、常州三市的统计调查，1949～1992年间耕地面积共减少133773公顷，相当于现有耕地面积的18.13％，年均递减3111公顷。其中1985～1992年这8年间，耕地面积减少27660公顷，年均递减3458公顷，已有10.3％的农民彻底失去了土地。可见土地保障将进一步出现弱化趋势。

　　3.土地提供的就业保障不充分，农村居民失业风险产生且加剧。我国人多地少，土地为农村居民所提供的就业保障不充分。随着农业生产率的不断提高，农村剩余劳动力的数量必然越积越多。而加入WTO后，在农村就业方面，总体影响总体是负面的，农村剩余劳动力的转移将面临更大的压力。

　　三、农村社会保障制度需要健全

　　建立农村社会保障体系不仅是农村经济进一步发展的基本条件，而且是保持农村社会稳定乃至于全社会稳定的必然要求；就整个社会而言，建立农村社会保障体系不仅可以为国民经济的发展提供一个合理的制度平台，也有助于弱化城乡分离的二元社会结构。建立农村社会保障体系就是要改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度等等。

　　1.完善土地保障功能，再造土地保障能力，进而在此基础上构建农村社会保障体系。完善土地保障功能，再造土地保障能力，首先就是要改变土地保障功能的持续弱化状态。而土地保障功能呈持续弱化状态的原因，最主要的因素是农村土地法律制度因素，农村土地法律制度的不完善是土地保障功能持续弱化的深层次原因。农村土地制度决定土地保障功能的发挥，进而决定农村社会保障状况。现行的农村土地制度存在主要存在两个主要问题：一是现行的农村土地法律制度对于土地利用上侧重于公平而忽视效益，导致土地的利用效率低下、生产功能不高，农民通过劳动而取得生产性土地收益有限；二是现行的农村土地法律制度对土地的实际价值反映不利，农民基本上不能通过土地流转等形式而取得土地的财产性收益。现行的土地制度导致农民不能获得应有的土地收益，土地收益的低下使得土地不能发挥应有的保障功能，土地保障功能呈现弱化状态。土地的生产功能是土地保障功能的基础，土地生产功能的有效发挥有利于土地保障功能发挥，完善的土地制度应该能够合理协调二者关系。完善现行农村土地法律制度的完善，要本着这样一个基本思路：引入市场机制，将农村土地资源定位为一种可资本化的生产要素，以市场经济的基本规律对农村土地资源进行合理配置。

　　2. 加强领导，形成合力,积极探索资金筹措的有效途径。　农村社会保障体系是一项涉及面广、政策性强、难度大的工作，只有动员社会各方力量积极参与，才能保证这项事业的顺利发展。从目前的实际状况出发，解决农村社会保障资金的途径主要有：第一，建立稳定的多渠道筹集社会保障基金的制度，筹集资金要从单一主体化走向多元化；第二，政府要加大对农村社会保障基金的财政投入力度；要打破城乡分治的制度安排和政策框架，按照公共财政的要求，改变目前目前政府财政目前对农村社会保障扶持微乎其微的状况。第三，要引导和鼓励农民自身积极投入参保，完善补贴政策，。要提高政府和集体对农民参保的补助比例，通过政策激励，吸引农民参保。

　　3. 构建农村非农产业群体的社会保障体系。数量庞大的农村非农产业群体因其农业户口而不能享受城镇居民所享有的社会和经济方面的权益，尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖，他们的保障仍系于土地，处于一种日益尴尬的境地。为了使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道，使中国城市化能够稳步地推进，应当逐步将农村非农产业群体特别是进城农民工纳入社会保障对象，以此构建城乡社会保障制度之间的衔接通道。

　　4.因地制宜，循序渐进，量力而行。农村社会保障体系的建立要从实际出发，妥善处理好以下几个关系：一是国家、集体、个人三者之间的关系。要在国家的支持和帮助下，依靠社会力量和社区组织来发展社会保障事业，进一步推进社会保障社会化，强化农民积极参与意识。二是农村社会保障体系与城市社会保障体系的关系。长远目标应实行城乡统一的社会保障体系，近期既要正视这种现实差别的现实存在，又要努力缩小差别，。特别在制定农村社会保障办法时，应对参保农民转移到城镇后其社会保障关系如何向城镇社会保障体系接轨做出明确规定。三是需要与可能的关系。保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平。四是物质保障与服务保障的关系。既要搞好物质上的基本生活保障，又要完善社会保障服务，建立一个功能齐全、覆盖面广、规范透明的农村社会保障信息服务网络。五是政府部门应处理好社会保障制度与其他转移支付之间的关系。国家财政可以根据财力的状况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大转移支付力度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农民整体素质，提高他们在劳动力市场上的竞争力；另一方面，要不断增加对农村的基础设施建设的投入，为农民提供更多的就业机会。实际上，与建立农村社会保障制度一样，政府在这两方面所做的工作，其本身就是缩小城乡收入分配差距的一种有效的财政政策手段。

(责任编辑：铭心)