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由国务院发展研究中心金融研究所(FRI-DRC)主办的第二届中国金融改革高层论坛，2006年4月22-23日在北京隆重召开，此论坛主要围绕金融开放背景下的市场改革与企业治理这一主题展开，搜狐财经(相关:理财 证券)频道作为联合承办机构为论坛做了独家网络直播，以下是从现场发回的报道：
焦瑾璞（中国人民银行研究局副局长）
今天我跟大家谈的题目是建立完善规范的金融机构市场退出机制，原来还有一个监管协调机制，我把它去掉了，因为今天时间不允许，再一个太敏感，那个话说完以后，我估计银证保财务部都会找我的事了，所以还是不说为好。
今天我为什么选这个题目？先请大家看一个背景材料。今天因为所有的主题都围绕着公司治理，那么我这个主题也是围绕着公司治理，那么公司治理这么多年，谈了这么长时间，好象国外有的一些董事会、监事会、高管层、董事大会该有的都有了，为什么中国的金融机构仍然出现那么多的问题？从大的问题是缺乏一种竞争机制，就是淘汰机制，再一个就是缺乏退出机制。 给大家一组数字来看一看，我们国家这几年为了救助金融机构和推进金融改革花了多少钱，这个成本有人算过帐。我简单列几项，第一项，1998年，财政部发行2700亿元特别国债，用来补充4家国有商业银行资本金。当时，98年的时候，是治理“三乱”，因为1997年是亚洲金融危机，当时由中央银行给各个省补贴资金，花了2000亿左右。现在包括海南发展银行清算还没有完成，具体花了多少钱，你们网上查应该可以查得到。还有城市信用社的风险，今年两会期间，我接待一个省的提案，因为我去列席会议，解答金融问题，一个农民提案说某某市的城市信用社有八十多亿的债务应该免掉，就是借中央银行的再贷款，我一看一个农民能写这么好的东西不容易，我就在那里讲了一通道理，但是讲完以后说，你不能不还中央银行的再贷款。但是紧接着晚上一个副省长就找上门来了，原来他们是背后的人，最后我又受到了领导的批评，怎么能那样说话呢？如果谁提名是层次越低可能提的大问题，那后面肯定是大的问题。
还有一块，刚才听了杨凯生行长讲四家资产管理公司是剥离了1.4万亿的不良资产，从工农中建四家里，这1.4万亿当时是借中央银行再贷款是6700亿，四家资产管理公私财收回来2000亿，借人民银行6700，既没付息，本金还没还，你说四家管理公司是成功还是失败？所以这也是成本。还有一项，这两年，2003—2005年，向中国银行、建设银行、工商银行注资600亿美元了，中行、建行得225，工行是150亿美元，另外股改中核销不良资产和免税绝对超过一万亿。中行、建行大约是八千多，工行也不少，这些都是成本，为了我们的改革，为了让它好好地发展，国家出了钱。另外农村信用社改革，大家都知道这几年我们是票据一千七百亿，另外又给农村信用社专项的补助二百亿，还有个别的属于政策性的，接近2000亿。大家可以算一算，现在已经花了多少钱了，国家救助银行。如果到了2300这里，我算了算，已经接近了4万亿。另外，这两年我们证券公司17个去年一年处理了11个，包括大的南方证券八十多亿，银河证券有多少？还有其他方面的资金，我大约估算有五万亿，这些年为了推进金融机构改革，为了救助这些金融机构，为了使他们能够稳定发展，至少花了五万亿人民币，五万亿人民币是什么概念呢？咱们的GDP是十五万亿的话，就是三分之一，国家拿了三分之一的钱来救助。更主要的是这里面有好些钱，比如说财政部的钱，比方说中央银行的钱，比如说税收，比方说外汇储备，这些钱的所有权是谁？是国家，国家是谁？是人民，人民是谁呢？是我们老百姓，我们老百姓是谁呢？就是在座的各位都有份。可是，你所有的权益表现在哪里？我们和大的工农中建的行长们开玩笑，我们也是股东啊，但是股东的权利在哪里？说到这里，我就在讲，就是因为我们没有一个退出的机制，这造成我们目前的机制是什么机制呢？对金融机构是过度救助。
救助的问题不但不利于金融机构的治理结构的提升，反而有两个方面的问题比较麻烦，一是又鼓励或者诱发金融机构的恶意经营行为，另一方面不能提高居民和企业的风险意识，还鼓励了他们的侥幸心理。刚才我说了那么多东西，实际上国家对他们是救助，没有建立真正的市场退出，这不但是继续鼓励了金融机构的恶意经营，并且也诱发了他们的恶意经营。举一个例子，德隆，大家网上可以看到，德隆今年开庭以后，到底定了几个高管什么罪？好象没有什么罪，最多给他安一个莫须有的扰乱金融秩序罪，因为其他的罪都定不了，我上市公司为什么不能投资？我信托为什么不能发信托？我证券公司为什么不能搞理财(相关:证券 财经)呢？我入股这些信用社、银行，为什么不能入股？没什么限制的。所以出了问题以后，对金融机构没有办法。再说，包括我们工农中建，假如说他经营了一堆烂帐，对高管有什么限制的？没有，并且有没有可以追究责任的。另一方面，不能提高居民和企业的风险意识，就是说大家对这方面的意识一直都没有，这就是我今天要选的很重要的一个题目，就是要在下一步的改革里，我给大家唱了一个反调，必须要建立和完善规范的金融机构的市场退出机制。
我讲四点内容，主要把观点讲一下，不一定展开。谈一下必要性，如果建立市场退出，那么应该包含哪些内容，还有前提条件，时机是什么时间。
必要性，现在我们对金融机构这么样的一种负担，非市场化的退出机制给中央银行和各级财政都造成了巨大的负担，主要是表现为各级政府和财政为金融机构的负债提供了隐性的全额担保，政府信用与银行信用不分，对金融机构的救助和对债权人的保护过分依赖了中央银行再贷款和财政资源，这种状况加重了财政负担，冲击了货币政策和中央银行的财务安全，对政府信用也产生了不利的影响。刚才听到有人提到政府当小股东行不行？我的观点是不行的，因为这里面弊大于利，包括下面的农村信用社，你可以看到，农村信用社如果三年改革达不到预期，他们的问题将会逐渐暴露出来，并且隐性的巨大的负担实际上也是对下一步货币政策包括中央银行的财产安全产生影响。大家都在讲现在商业银行的不良资产，没有人关注中央银行有没有不良资产，实际上收不回来的再贷款都算是不良资产。
迫于财政救助的能力和社会稳定的压力，没有竞争力的金融机构无法退出市场，扭曲了金融资源的配置，构成了金融稳定的隐患。现在只要成立了金融机构，好像很难退出市场，他退不出市场，国家就必须救助，这必然扭曲金融资源的配置。我主要给大家提示一点，由于缺少市场化的退出机制和相应的存款保险、投资者保护等制度，使那些资产质量低下、偿付能力严重不足的金融机构不能被及时淘汰，市场约束机制失灵，市场缺陷无法修复。也就是说，你鞭策了先进，鼓励了落后，这样的情况下是不利于金融机构的发展。
还有一项，目前我们一些金融机构退出，实际上真正退出的很少，大部分采用的是清算、接管、重组，甚至关闭破产，但是关闭破产适用得很少。我曾经对一些金融机构想列一个表，这两天一忙就没有列出来，但是我发现，很多被关闭的金融机构没有进行清算，或者迟迟不能清算完毕，债权人利益无法得到有效保护，实际上社会稳定也受到了影响。我查了一下这些法律，比如说对金融机构清算的规定，主要建议《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《民事诉讼法》、《公司法》、《破产法（试行）》和《金融机构撤销条例》当中。这些清算规则不系统、不完整、不明确、不合理，主要表现在两个方面：一是行政清算与法院主导的清算关系模糊；二是清算中相关主体的权利义务不明确。在过去行政强制清算中，人民银行一度同时担当了金融机构的准入审批人、日常监管人、再贷款人、关闭权行使人、接管人、清算人、破产申请审批人、破产债权收购人等多种角色，机构是你批的，是你救助的，也是你宣布破产的，也是你清算的等等，所以现在人民银行谁有假金融机构，我们金融稳定局很忙，所以这个就不合理。所以感觉到我们应该重视金融机构的退出问题，如果现在还不研究退出，都是发展，大家都在讲发展，我想跟大家说一个退出。
如果谈到金融机构的市场退出有哪些内容呢？一般来讲，金融机构的市场退出形式主要包括接管、重组、吊销许可、关闭、撤销、清算和破产这样几项，这几项里基本上都采取过，也都适用过，尤其是清算和接管，我们有很多，我们知道最早有个中国农村信托投资公司，当时属于接管，由银行全盘接管。还有一个中创，中国新技术创业投资公司，那算接管。还有海南发展银行，那叫关闭，那叫清算和破产，有很多种形式。就感觉到这些形式都是事后的，但是缺乏一个事前的，一般来讲，要是规范的金融机构的市场退出，包括这样四个方面的内容，即要有风险预警机制，要有风险的救助机制，这里面包括风险的处置、接管、重整最后贷款人机制，还要有清算制度，还要有市场退出的问责制，目前我们主要就有这一项，叫做风险救助机制。咱们的风险预警机制相对来说还比较差，就是说如果你发现有风险了，一般情况下这个机构烂的，不能救助，达到这样的地步。
另外，清算制度我们也基本上没有，我们是在运用，但是基本上没有，最后清算的次序，哪些人优先偿付基本上没有，好象谁闹得凶就给得多，如果不闹就不还你了。国务院定的清算，首先给自然人，然后给企业法人，一般的自然人清算以后资产就转不了，还有一个退出以后，追究责任，以前怎么做的，目前也没有。谈到了形式，谈到了内容，我们国家应该采取什么样的情况？怎么样选择我们国家的？我这里简单给大家介绍一下国外主要有两种模式，一种是由法院主导，这种模式主要是欧洲大陆的一些国家，澳大利亚、新加坡。另外一种是行政机关主导，适用于关于银行的特别法，以美国为代表。银行并不像普通一般的公司一样适用于普通的破产法，而是适用于关于银行的特别法《联邦存款保险法》，清算程序也不是由法院主持，而是由联邦存款保险公司主持，这就是很重要的一项发挥存款保险的作用。我们现在出了问题是由法院主导，实际上中国的行政法一般是大陆法，我们的商法基本上学的是美国的，但是现在我们在美国的法律基调上又采用了欧洲大陆的法系，就乱了，这样法院也非常愿意接银行的案件，因为什么呢？代理费高，包括公安局，包括检察院都主动到银行去，你们这里有案子吗？让我们查一查，因为他们查其他案子，人家根本就没有钱，付不起他们办案费，找银行都能付得起，所以现在银行有时候也在给法院打工，这是开玩笑。
那么我们国家应该选择什么样的？我感觉到还是要基于我们的国情，首先完善一些制度。谈到形式和内容之后，还有一个前提条件，必须要建立相应的存款保险、投资保护和保险保障制度。这三项制度是前提，为什么谈到这里呢？现在我们全部就众就是银行没有办法，国家没有办法，银行破产了以后，这些存款人投资热的权益谁来保障，目前我们尽管没有建立存款保险制度，实际上我们是无限的存款保险制度，这种无线的存款保险制度也造成刚才我谈到的三个问题，也是原因之一，最后国家不得不把它包下来，包下来的过程对机构没有好处，对存款人也没有好处，这三项制度目前建立到什么程度呢？一个是2004年的12月中国保监会已经发布了管理保障基金保险办法，你们上网查一下还有很多内容。第二项内容无关于政策保险的资金在2005年的12月9日中国证券投资者保护基金有限责任公司，证券投资热保护基金正式设立，主要用于证券公司被撤销、关闭和破产，被行政监管托管经营式，按照国家有关政策规定收购个人债券和客户证券交易资金。对于证券这一块解决了，保险这一块解决了，目前还有存款保险制度尚在争论和讨论中。有的人认为时机尚不成熟，有的人认为时机已经成熟，意见簿一样，这里出现一个问题，如果要建立一种规范的市场的退出机制，如果不首先建立存款保险体制的话这个机制就建不成。什么时候建好呢？根据大家的意见，我最后表达了一个观点，进一步规范的比较完善的金融机构的市场退出机制已经基本成熟了。主要的金融机构改革已基本完成，金融风险初步得到控制，宏观经济运行也比较平稳。更重要的是我们在政策上已经没有了档案，特别是在“十一五”纲要里已经对退出机制提出了明确的方向。即“建立规范金融机构市场推出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度。”。建立这个制度刚才在谈问题的时候我对它的意义也基本上给大家谈完了，这就是我今天要发言的主要观点和内容，不足的地方希望大家批评、指正。谢谢！ (责任编辑：单秀巧) | 
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