分工与协调而不是混淆与对立

    在地方政府执行中央政策的过程中，理论界和公众舆论几乎是一边倒，即认为中央的政策代表民意，而地方政府通过卖地成为房价高涨的“操盘手”。

其实，这种将房地产市场的问题统统归于地方政府是不公平的。

    谈到政府在房地产市场中的作用，势必涉及中央与地方政府在市场中的定位（各自的权力和作用）以及他们之间的相互关系。地方政府在房地产市场中的地位源于以下几个方面。

    一是房地产市场的特征。房地产市场与股票市场的一个重要区别在于，房地产市场不是一个全国统一市场，而是一个分散的、区域性分割的市场。我国地域辽阔，各地发展极不平衡。每个地区的收入水平、经济状况、地理环境和文化背景的差异，决定各自房地产市场的结构、供求关系和价格水平的不同。因而中央不可能像调节股票市场那样，直接调节区域性的房地产市场。

    第二，房地产开发是地方经济和城市发展规划的一个有机部分。房地产业是政府监管最严的行业之一。因为政府控制土地，它通过土地供应和城建规划，把住房发展纳入其中，从而直接控制该地区的住房发展模式。一个楼盘从选址、设计、建造、验收到销售，几乎每一个环节都要经过地方政府的严格审批和监督。显然，对房地产市场的微观调控已经是地方政府的职责范围。

    第三，当前房地产市场争论的焦点。有人把目前中央与地方政府的博弈说成是调控与反调控之争。这种看法是肤浅而片面的。地方政府并非反对中央调控，如对中央在利率和税率上的宏观调控措施，各地政府都是严格执行的。地方政府反对的只是 “一刀切”式的调控方式，例如，对住房面积、结构比例、密度、容积率和环保等因地因时而异的因素，本应给地方政府更大的决定权，采取“一刀切”的方式很可能因“统得过死”而伤害到地方政府的积极性。

    事实上，在中央与地方之争的背后反映的是一个更深刻和复杂的问题，即在房地产市场这一特殊环境下，如何确定中央与地方政府的权限问题。房地产市场的发展使地方政府在微观调控上获得了较大的配置土地资源的权力。随着房地产成为地方政府的支柱产业和主要财税来源，地方政府成为相对独立的行为和利益主体。他们争取利益最大化的冲动，形成了一种积极主动、因地制宜地发展地方经济的机制。可以说，没有地方政府利益最大化的动机，不可能有今天经济的高速发展和城市化建设的巨大成功。但是，房地产市场的特殊性和财政独立化，也增加了地方与中央博弈的实力。如果中央用传统的调控手段干预市场，无疑会受到地方政府的挑战。地方政府在房地产中的作用表明，将中央与地方政府的权力混淆或完全对立起来，其结果只会削弱政府的调控能力。

    确立地方政府在房地产市场中的地位和作用，需要建立一个中央和地方的二级管理层次，形成中央和地方政府在房地产市场中的分工、协调的管理系统（见图）。

    具体说来，中央政府的调控是对市场进行宏观的和制度上的间接调节。调控的主要对象是房屋的需求。中央政府运用经济手段，包括税收、信贷、利率和土地政策等（“国六条”中的第二条），刺激住房需求，限制投资（投机）。这也是中央一贯强调的，以经济手段为主的调整市场的原则。其制度上的调节是建立健全各种法律法规，确保市场信息披露的公正和及时，增强市场主体风险意识，完善市场机制（“国六条”中的第四条和第六条）。

    地方政府的调控是对房地产业进行微观的和直接的控制。调控的主要对象是房屋的供给。其微观调节表现在三个方面：一是对房地产发展商。地方政府利用对土地的垄断地位，根据市场需求及时调节土地供给；利用城市规划指导、监管房地产商的住房计划、结构、面积、容积率和环保等住房建设中的每一个环节。二是对被征地的农民和拆迁户按照市场价格给予合理补偿。三是对由于地价提高而被排斥在住房市场外的低收入家庭给予合理补偿；补偿的方式可采用低收入家庭住房补贴，或由政府资助兴建廉租房。

    这就是一个比较理想的二级管理模式。但要让它有效地运作，需要两个重要前提：一是房地产市场的竞争机制健全，信息披露完整，法规法制规范；二是有一个有效对政府本身制约和监督的机制。我们看到，正是由于缺乏这两个前提条件，才使得中央和地方政府之间的监管职能出现错位，以至于出现目前这种复杂的局面。