国务院常务会议对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理

　　【编者按】国务院总理温家宝8月16日主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理。

　　会议听取了发展改革委、监察部对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故调查情况的汇报。内蒙古新丰电厂建设规模为2台30万千瓦燃煤机组，工程总投资28.88亿元，2004年4月违规开工建设，2005年7月8日因抢进度、违规施工造成汽轮机主厂房球型网架坍塌，导致6人死亡，8人受伤。

　　现已查明，该项目在建设过程中，当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止，是一起典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果、影响极坏的事件。

　　为了严肃法纪、政纪，维护国家和人民利益，会议同意对直接责任人员作出严肃处理，其中给予党纪、政纪处分7人，移交司法机关处理2人，并责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院作出书面检查。

　　内蒙古自治区人民政府对国家电力体制改革和宏观调控的决策执行不力，全区违规建设电站规模高达860万千瓦，问题十分严重。会议决定，对内蒙古自治区人民政府予以通报批评，所有违规电站项目一律停止建设，认真进行整顿。

　　会议强调，各地区、各部门都要从这起事件中吸取教训，引以为戒。要牢固树立和全面落实科学发展观，切实增强全局观念，认真贯彻中央各项宏观调控政策措施，坚决维护中央宏观调控的权威性，加强纪律，确保政令畅通。对有令不行、有禁不止并造成严重后果的行为，要严肃追究责任。

　　一年多前的7月，《财经(相关:理财 证券)》杂志曾对上述违规项目做过调查报道，刊发在2005年第15期。现将此文在《财经》网络版再度刊发，以利读者对上述事件的背景有进一步的了解。

　　追查内蒙古违规电厂

　　本刊记者　叶逗逗/文

　　7月8日，地处内蒙古的丰镇市已多日未雨，树叶被晒得卷了边。内蒙古新丰热电有限责任公司（下称新丰热电）的工地更是热浪滚滚。经过一年来加班加点施工，一个高达210米的烟囱在地势平坦的巨宝庄镇拔地而起，电厂的主厂房已接近完工。炎炎烈日下，内蒙古电建二公司的李喜军和其他工人正在涂刷厂房外墙。

　　上午近11点，主厂房房顶突然坍塌，屋顶球形网架从33米高处跌落，李喜军和现场同伴当场被砸倒。李肩胛骨粉碎性骨折、肋骨断了9根，肝和肺都发生血肿，当即被送往离丰镇60公里的乌兰察布市卫校附属医院。

　　当天新华社消息显示，事故造成六人死亡，八人受伤。

　　近两年重大生产安全事故频频，新丰热电的事故乍看并不突出。按照中国国家安全生产监督管理总局设定的事故等级，死亡人数超过30人才算得上“大事故”。

　　7月10日，国家电力监管委员会派人飞赴内蒙古，与自治区政府有关部门人员一起处理事故现场和调查事故原因。

　　五天之后，调查迅速升级。7月15日，一个由26人组成的国务院新丰热电事故调查组下榻丰镇电厂宾馆，调查组成员包括了国家发改委、国家监察部、国土资源部、国家安全生产监督管理总局、国家环保总局、电监会、银监会、中国电力工程顾问集团公司等各重要监管部门和机构。

　　一起看来并不复杂的事故，为何惊动国家七部委联合展开调查？

　　完成了70％的违规项目

　　新丰热电所处的丰镇位于内蒙古、山西、河北三省的交界处，是内蒙古西电东输的咽喉要道。这里距“煤都”山西大同只有60公里，原料供应非常方便，运费成本低廉。地理位置上的优势使得丰镇的电力产业成为当地的支柱产业。

　　人口只有20万的丰镇市现有三座电厂,分属两家。一座是丰镇发电厂，第二座是在建的丰镇发电厂的三期工程，均属新组建的北方联合电力。第三座便是正加班加点赶工、打算在年内投入发电的新丰热电。

　　新丰热电设计装机容量为60千瓦，仅次于当地最大的丰镇发电厂。丰镇发电厂的装机容量为120万千瓦，2004年发电量的98％供北京使用，上缴地税8000万元。电厂的普通职工月收入可达6000多元。如果不出现这起事故，新丰热电职工也将进入高收入行列。

　　然而，这个总投资28.9亿元的新丰热电工程竟然是一个未批先建的工程。《财经》获悉，新丰热电早在2004年已被列入违规项目之列。

　　2004年11月，为了制止全国愈演愈烈的违规办电现象，国务院出台《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》（国发2004年32号文，下称《紧急通知》），明文规定未经国家批准或核准、未经充分论证、各方面条件不具备的电站项目，要立即停止建设（详见《财经》2005年第4期“1.2亿违规电建清查记”）。

　　今年1月18日，国家环保总局公布项目环境影响报告书未经环保部门批准擅自开工的30家企业。新丰热电公司榜上有名。1月25日，新丰热电受到国家环保总局的行政处罚，责令其立即停止建设。

　　5月31日，国家发改委就内蒙古自治区存在的较严重的违规开工建设电站项目的现象，对近期火电项目建设作出规划安排，内蒙古新丰热电有限公司再次作为违规项目被排除在外。然而，这一工程的进度仍然没有受到影响，截至事故发生前，项目已完成了70％。

　　新丰热电只是全国1.6亿千瓦违规电力项目的一个缩影。据国务院2004年11月下发的《紧急通知》，2004年全国在建电站规模达2.8亿千瓦，其中被批准开工建设的电站项目为6110万千瓦，而未完成或未履行任何国家核准手续擅自开工建设的电站项目达1.2亿千瓦。不久，登记在册的违规发电项目规模增至1.6亿千瓦。其中，内蒙古的违规项目更高居全国之冠。

　　新丰热电事故恰恰显示，国家发改委自2004年下半年发起的清查违规办电项目的行动并未收到应有成效。

　　消息人士透露，新丰热电事故，已使国务院下决心解决电力投资过热问题。有领导批示称：“要像处理铁本一样处理。”

　　据了解，7月15日来到丰镇的大型调查组抵达之后被分成两组，一组负责事故调查，一组由国家发改委牵头调查项目违规情况。“项目哪一级批的，土地是哪里批的，哪家银行贷款，为什么贷，有没有经过环评，都由各部委分头去查。”一位调查组成员告诉《财经》，“事故原因并不复杂，重头都在项目违规调查这一块。”

　　谁是股东

　　很难想象，如果没有强大的“后盾”，这个总投资达28.9亿元的发电项目，可能在没有获得国家批准之前就破土动工。

　　就在事故发生后的第二天，一位电力业内资深人士告诉《财经》，新丰热电是一个根本不可能获得国家批准的发电项目，因为其投资方内蒙古电力（集团）有限责任公司是主管内蒙古电网的企业。

　　根据国务院颁布的电力体制改革方案，在2004年1月完成厂网分开后，电网公司就不允许再投资发电企业，否则电网公司所属的发电厂与其它发电厂一起竞价上网，很难避免关联交易。

　　根据电力体制改革的要求，2004年1月6日，内蒙古电力集团完成厂网分开。原内蒙古电力（集团）有限责任公司将所属的发电资产重组为内蒙古电力投资有限责任公司。该公司出资40亿元，与华能集团、神华集团和中信泰富合资组建北方联合电力有限公司，成为中国北方电力市场重要的电力供应商。

　　知情人士称，改制完成后，仅掌握电网资源的内蒙古电力集团公司就迅速加入了发电市场的争夺，目前旗下所辖电厂不止新丰热电。但此次事故之后，当《财经》向集团公司联系采访时，公司新闻处工作人员表示，新丰热电公司现由内蒙古蒙能能源有限责任公司（下称蒙能能源）管，与集团公司无关。

　　记者查阅工商资料发现，新丰热电公司目前有七个股东，注册资金8540万元。其中内蒙古电力（集团）有限责任公司直接持股40.98％，又通过内蒙古第二电力建设工程有限公司和内蒙古送变电有限责任公司间接持股16.18％，是新丰热电的绝对控股方。

　　除此之外，内蒙古蒙能招标有限公司、内蒙古第一电力建设工程有限责任公司、内蒙古第三电力建设工程有限责任公司、内蒙古电力勘测设计院等四家股东均为改制后下属集团公司的施工、设计单位。工商资料没有显示股权曾经发生变更。

　　而成立于2004年7月26日的蒙能能源有限责任公司，背后的控制者也是内蒙古电力集团，集团公司直接间接控股比例在67％以上。

　　这家公司组建以来，在内蒙古投资建设了大量发电项目。按蒙能能源公司董事长刘强的说法，蒙能能源“伴随着内蒙古电力体制重大改革的大潮成立……是自治区为发挥资源优势，做大做强电力优势产业，吸引众多投资主体办电，解决自治区严重的缺电局面而采取的重要战略举措”。

　　2005年4月16日，刘强在接受《内蒙古电力报》采访时曾表示，“内蒙古电力公司已将拥有的50%股权全部转让给内蒙古电力资产管理公司，重组后的蒙能公司与内蒙古电力公司不存在任何产权关系，蒙能公司也不再含有电网资产，蒙能公司开发电源项目的体制性障碍被完全清除。”蒙能能源新闻处的一位工作人员介绍说，内蒙古电力资产管理公司是由内蒙古自治区人民政府国有资产管理监督委员会100％出资的国有独资企业。

　　但《财经》在内蒙古自治区工商局并未查到蒙能能源公司股权发生如此重大变动的信息。而一位在内蒙古电力系统工作多年的资深人士告诉记者，他们没有听说过内蒙古电力资产管理公司，而且即使有这么家公司，从日常运营和管理来看，还是换汤不换药。内蒙古电力集团公司才是新丰热电和蒙能能源的真正控制者。

　　今年3月22日，集团公司以党委“红头文件”的形式聘任李福荣为新丰热电公司副总经理，聘任徐向民为新丰热电公司总工程师。李与徐均为集团公司的中层干部。2005年3月27日，集团公司党委书记兼副总经理王维维来新丰热电现场办公，协调各种关系，解决工程难题。

　　直到2005年6月22日，集团公司还在新丰热电召开了“电源项目检查汇报会”。公司副总经理王维维在会上强调今年要完成新丰、准大、锡林等三个电源点的工程目标。

　　再造一个“电力巨人”

　　对内蒙古电力集团公司而言，在“厂网分离”后重新进入发电领域，是谋求公司利益最大化的一个自然选择。

　　截止到2001年底，改制之前的内蒙古电力集团资产总额222.7亿元，总装机容量517.6万千瓦，年创利税10.4亿元。而2004年完成厂网分离之后，剥离了发电资产的内蒙古电力集团公司只剩下电网、13家供电局和16家辅业公司及学校、医院。在业内人士看来，厂网分开之后，留给电网的都是不好的资产。因为在过去，以发电收益来弥补电网部分的亏损是行业内的惯例。

　　实施厂网分开后的2004年，内蒙古电力集团公司虽然宣布结束了电网长期亏损的历史，完税5.75亿元。但在公司看来，这主要得益于它们“多渠道吸引投资”。2005年1月11日，集团公司总经理赵凤山在公司年度工作会议上更将集团公司的定位和战略布局定为：用2004年、2005年、2006年三年时间，再造一个“内蒙古电力（集团）有限责任公司”。

　　赵所说的“内蒙古电力（集团）有限责任公司”是改制之前的集团公司，也就是当年那个集发电、电网、电力建设于一身的地方电力垄断集团。赵风生表示，除了用三年的时间建起“三横三纵”、统一坚强、外送通畅的电网布局外，“还要建立结构合理、高效优质和可持续发展的电源建设战略布局，实现装机容量550万千瓦以上。”

　　在此之前，内蒙古电力集团已经开始进军发电领域。2004年4月，新丰热电动工。位于内蒙古锡林郭勒盟的锡林电厂，也于2004年3月18日开工；位于鄂尔多斯市的淮大项目于2004年5月开工。这三个项目如果建设顺利，将成为集团公司在2005年年底首批投入发电的公司。

　　到2004年年底，锡林、新丰、淮大各60万千瓦机组的主厂房已封顶，开始锅炉吊装；霍林河、金山。乌斯太各60万千瓦机组项目及苏里格30万千瓦级燃气蒸汽联合循环机组项目、乌兰水泥30万千瓦机组项目全部主厂房打完了地基。

　　据《财经》粗略统计，截至目前，集团公司参与新建发电项目十个：分别是内蒙古锡林发电有限责任公司、内蒙古新丰热电有限责任公司、内蒙古淮大发电有限责任公司、内蒙古苏里格燃气发电有限责任公司、内蒙古呼和浩特抽水畜能发电有限责任公司、内蒙古准格尔友谊电厂、内蒙古金山发电有限责任公司、内蒙古霍林河发电有限责任公司、乌斯太热电厂、包头东河热电厂。这些项目的装机容量总计420万千瓦。

　　在这些项目中，有八个已经在2004年上马，还有两个在2005年动工。但所有项目中，只有乌兰水泥的自备电厂项目已经发改委的审批，而包括乌兰浩特热电厂在内的七个项目甚至连可行性报告也尚未完成。

　　在2005年的工作报告中，集团公司再次宣布要加快发电项目的建设步伐，也特别强调“锡林、新丰、淮大争取年内取得国家发改委项目核准；友谊电厂、抽水畜能电站获得国务院项目核准”。

　　2005年4月16日，内蒙古蒙能能源有限责任公司董事长刘强曾公开表示，蒙能能源公司成立以来，在“边履行手续、边做施工准备”的情况下开工了一批发电项目，“建设速度是一年四季都施工的南方地区都没有的”。

　　“肥水”不外流

　　内蒙古蒙能能源有限责任公司副总经理武平德在接受中央电视台《焦点访谈》采访时称，“按道理没有经过国家核准，肯定是违规。但是从另一方面讲，自治区发展速度这么快，如果电力跟不上去，我们搞电力建设的也应该对国家负责任，我们觉得我们也应该主动一点。”

　　在内蒙古电力集团发动的这场以解决地方电力发展为已任的突进运动中，内蒙古自治区政府的确给予了大量鼓励和支持。

　　2004年2月17日，内蒙古自治区发改委批复了新丰热电项目建议书，2004年5月18日自治区发改委组织审查可行性研究报告，2004年9月15日自治区发改委组织审查初步设计，之后该项目更被列入了自治区的“十一五”规划。

　　注册资金20亿元的蒙能能源是内蒙古电力集团切入发电领域的主力。2004年7月20日，内蒙古自治区人民政府国资委下发了《关于同意组建内蒙古蒙能能源有限责任公司的批复》，同意公司经营电力及其它能源项目的开发，以便“稳步推进和实施自治区电力体制的改革，为主辅、主多企业创造更多的优良资产，为自治区区域电网重组创造条件”。

　　自治区政府的大力支持，源于中国从2003年以来渐次严重的电荒和随之引发的电力建设升温浪潮。2004年，国家电网公司系统拉闸限电的省市达26个，全年累计拉电123.85万条次。同年内蒙古也出现近20年来最为严重的缺电局面，蒙西电网日均限电140万千瓦以上，高峰缺电最大缺口265万千瓦。2005年预计全区将缺装机容量550万千瓦，2005年至2007年全区年缺电均在400万千瓦以上。

　　在这种情况下，尽快提高发电能力成为当务之急。如果要按正常程序，完成可行性研究报告、环评报告并报国家发改委批准至少需要一年时间。于是，在缓解缺电燃眉之急的压力下，地方上为发电项目大开绿灯，大量电厂项目在设计与报批的同时就已开工建设。

　　与此同时，2002年年底，中国“厂网分离，竞价上网”的电力体制改革拉开帷幕。五大的发电集团从国家电力公司独立出来，为了在日后的竞争中取得最大优势，一场旨在 “争夺已建电源，抢占新建电源选址”的“圈地运动”就此开始（详见《财经》2005年第4期“1.2亿违规电建清查记”）。在如火如荼的电力危机之下，全国电力建设急速升温，而作为西电东输重镇的内蒙古连接华北和东北两大区域电网，也是北京的主要供电方，更成为各方争夺的战略要塞。

　　地方办电热情之源

　　来自内蒙古电力协会的一项调查显示，内蒙古电源项目从2002年开始到2005年新增134个项目，总投资达4000多亿元，装机总量在8434.5万千瓦。如果加上2004年底已经具备的1435.726万千瓦时的装机容量，最晚到2009年，内蒙古的装电总量将达到近亿千瓦。

　　2005年6月，华能集团将在北方联合电力公司的股份从20％增加到51％，成为内蒙古最大的发电企业的控股公司。目前北方联合电力公司可控装机容量达 659 万千瓦，占内蒙发电市场的60％左右。

　　内蒙古电力（集团）公司当然不甘心从这场办电高潮中退场。公司总经理赵风生曾表示，内蒙古缺电长期得不到改变，在华北电力市场逐渐趋于缓和后，作为国家西电东输北通道主力的内蒙古将失去华北电力市场的份额。内蒙古应该继续保北京送电，充分发挥能源基地的辐射作用。但前提必须是尽快做大做强电源基地。

　　赵风生的思路与自治区政府将内蒙古打造成为西电东输能源基地的想法不谋而合。据其电力工业的发展战略，2020年内蒙古建成多个1000万千瓦以上的大型火电基地，开辟多个送电通道。在这个能源宏伟蓝图中，当然不能少了内蒙古自己企业的一席之地。

　　根据内蒙古电力协会的初步统计，如果内蒙古自治区的电力按目前的速度发展下去，到2009年将达到近亿千瓦的装机容量。这是一个惊人的数字，根据国家“十一五”电力发展规划，到2010年全国总装机容量为6.5亿千瓦，内蒙古一地就将占全国的七分之一强。

　　电源点的建设已成为拉动地方经济发展的龙头产业，也引发固定资产的投资高潮。达拉特电厂投产以来，每年向地方上缴税金2亿多元，现已累计上交税金12亿元。2003年，内蒙古创造了国内生产总值、规模以上工业值、固定资产投资三个增速全国第一的奇迹。

　　中国电监会副主席邵秉仁接受《财经》采访时指出，地方政府要发展经济，就要鼓励办电，这种利益驱动促使地方政府成为推动新一轮电力建设误区的重要力量。中国电力投资之所以走不出大起大落的怪圈，根本原因在于规划滞后，且无法法律效力，一直没有制订出一个考虑了经济发展、市场、环境和资源状况的科学规划。“这促使我们必须深化电力投资改革和电价改革。”专家普遍预测，中国的电力危机在2006年就将逐步缓解，而电力紧张时期投建的大量电厂从今年就将陆续投入运营。要不了三年，中国的电力很快将出现过剩的局面。业内观察家担心，到时就会出现过剩的电力又倒逼地方政府继续发展高能耗产业的情况。

　　在观察家看来，正是对以内蒙古为代表的增长方式的担心引发了这次新丰电厂的事故调查。而调查之后，违规项目如何处理，新丰事件能否遏制电力投资过热的继续泛滥，还需拭目以待。

(责任编辑：孙可嘉)