在国企改制中出现“猫腻”怎么办？

　　一些地方拖欠甚至不付土地出让金就占用土地搞开发怎么办？

　　在过去相当长一段时间里，关于经济转型过程中国资流失的问题，在经济学界常常引发“口水仗”。有人刮起“旋风”，反对“国退民进”；有人则认为与其让一些不良资产因为体制问题而逐渐消亡，还不如转制及时盘活。在一年又一年的“争论”中，国资流失依然因为缺乏制度性的监管手段还在一些地方不断发生着。

　　以国有经济和民营经济比翼齐飞著称的浙江省最近透露出一个消息，这个省没有在过去若干年热闹的“争论”中产生什么观点，却在实践中摸索出了一种强有力的“手段”——“督促起诉”，用司法监督的法律武器为国有资产筑起堤坝，运行三年来，已经挽回国有资产损失三亿多元。

　　堵国资流失，要从监督手段入手

　　浙江省检察院副检察长庄建南告诉记者，当前我国处于经济体制转轨与社会结构转型的特殊时期，由于法制不完善等多方面原因，国有资产遭蚕食鲸吞而又无人起诉的事件屡屡发生，大量国资得不到有效司法保护，严重损害了国家和人民利益，影响了社会和谐稳定。

　　他认为，这些国资流失事件的要害，在于本来应该发挥监督作用的国有资产主管和监管部门无所作为，甚至可能涉嫌买卖双方勾结串通，“猫鼠一窝”。堵住国资流失的问题，就要从监督的制度设计入手。

　　根据对宪法的理解，浙江省检察院认为，我国检察机关是司法监督机关，也是国家利益的代表，尽管法律对检察院没有这方面的职责规定，但是在国家利益和社会公益受损时，检察院作为国家利益的最终维护者，应该发挥监督、督促作用，自觉予以维护，所采取的具体手段可以根据宪法原则，在司法实践中大胆创新，在符合法律精神的轨道上进行发挥。

　　浙江省检察院在全国首创的“督促起诉”，督促和支持国有资产经营部门或主管部门起诉追讨此类国资，在“如何防止国资流失”这一学术界久议不决的社会热点问题上，提供了一种行之有效、社会影响很好的法律途径。

　　据统计，三年多来，浙江省各级检察机关通过这一创新实践，共办理围绕国资流失问题的“督促起诉”、“支持起诉”案500余件，受到了人民群众的欢迎。

　　一份《督促起诉通知书》，收回340多万元土地出让金

　　近年来不少地方出现了企业占地开发、经营，却迟迟不付土地出让金，导致国有资产流失的现象。有的地方政府为了吸引企业投资，追讨土地出让金不力。按照惯例，政府主管部门作为责任主体如果没有行动，就没有其他部门可以管，只能不了了之。

　　去年9月，景宁县检察院干警在办案过程中偶然获悉，该县金岚水电开发有限公司和佳力水电开发有限公司在2003年底分别和县国土局签订了土地使用权出让合同，合同约定两公司分别应付土地出让金135万多元和44万多元，却一直未付。

　　经检察院调查，这些年来这两个公司效益不错，有偿债能力，显属恶意拖欠。

　　经过全面调查取证，检察院向县国土局发出《督促起诉通知书》。该局立即采纳了检察院的“督促起诉建议”，并准备于次日向丽水市中级人民法院起诉。

　　结果在去法院起诉途中，两公司发现这次是“动真格的了”，要求诉前和解，当日就将所欠出让金及滞纳金全部缴清。流失的340余万元国有资产被成功追回。

　　据丽水检察院有关负责人反映，恶意拖欠土地出让金在丽水具有普遍性，而且涉及金额大、牵连范围广，还可能伴随职务犯罪等，社会影响恶劣。据初步调查，该县类似的土地出让金纠纷案件还有26起，涉及国资流失巨大，有些甚至是未签合同就强行使用和开发土地。这两个公司的案件在当地起到了震慑作用。

　　据调查，浙江丽水市检察机关在去年一年中共办理了36件督促起诉案件，标的主要涉及土地出让金、国有电力欠款、财政扶贫贷款等。这些案件在过去往往由于种种原因迟迟得不到解决，有的企业原本有足够的能力还款，但在“反正是国家的”心理作祟下想一赖了之。

　　2005年3月，温州苍南县检察院在审查该县国土资源局历年土地出让金缴纳情况时，发现该局尚有多笔土地出让金未收回，遂向该局发出“检察建议”，督促其向人民法院起诉或以其它方式收回尚欠的土地出让金。最终经法院调解或判决，收回温州和发塑业有限公司等多家单位土地出让金共计273万多元，有效避免了国有资产的流失。

　　浙江还曾出现“民事公益诉讼”

　　在国资流失问题中，有些是主管单位追索不力，有些则是主管单位直接实施的。浙江省检察机关在近年来的司法实践中注意到了这一问题，颇多探索创新之举。

　　2002年，浙江浦江县检察院发现该县良种场(国有事业单位)明知评估报告已经过期，却将未经审批、不得处置的国有房产贱卖给个人，远低于市场价格。

　　本来此类民事案件的起诉主体应该是被贱卖的国有资产监管人，即县良种场自身，但该单位是这起贱卖行为的实施者，显然不会起诉。

　　检察院即以原告身份向当地法院提起“民事公益诉讼”，要求取消这一买卖合同。尽管被告方提出，检察院作为国家司法机关提起民事诉讼，其原告主体资格缺乏法律依据。这一观点也获得一些人的赞同。但法院最终认为，在对国有资产负有监管职责的有关部门存在诉讼障碍的情况下，作为国家法律监督机关的人民检察院，代表“国家利益”以原告身份提起民事诉讼，符合《宪法》、《人民检察院组织法》的立法精神，予以支持并判其胜诉。

　　相对于直接提起诉讼来说，“督促起诉”更符合检察院“司法监督机关”的定位，此后的三四年中，浙江各地检察院更多地使用了这一手段，“督促起诉”也在实践中日趋成熟。

　　据浙江省检察院民事行政检察处处长傅国云介绍，由于现行法律规定不完善，民事行政检察监督范围狭窄，方式单一，尤其是基层院，由于缺乏抗诉权，民事行政检察资源严重虚置和浪费。这一创新实践能为防止和挽回国资流失开辟重要司法途径，同时也有利于丰富检察监督权的内涵。

　　据悉，浙江省检察院专门印发了有关规定，为下级院提供可操作性的依据。各地检察机关积极摸排线索，主动到当地财政部门、银行、国有公司等处详细了解国有资产流失的现状和问题，做好调查登记摸底工作，掌握了历年来国有资产流失情况的大量信息。金华、嘉兴、台州等不少地方检察院与当地财政局、国资委、审计局等部门达成合作意见，制定“督促起诉”相关规定，使这一司法创新的案件来源和移送等问题得以规范。

　　点 评

　　曹呈宏 浙江省人民检察院民行处副处长、华东政法学院博士研究生

　　我国的检察机关是国家的法律监督机关，浙江省人民检察院创新的“督促起诉”的办案方式，完全符合中国检察权的本质特征，监督而不越俎代庖，体现了国家机关、国有单位之间的分工合作关系。符合宪法和其他现行法的立法精神。

　　此外，督促起诉工作的开展还有利于预防职务犯罪。职务犯罪一旦成立就意味着国家遭受了损失，官员(包括国有资产管理人)本人也要受到追诉，这是一种社会成本的巨大浪费。检察机关发现这种隐患就要注重预防，不让这种损失发生。督促起诉就可以通过善意的监督提醒，起到防止损失发生、预防职务犯罪的作用。事实上不少国有资产的损失都是由于官员的过失而不是故意导致的，检察机关的督促提醒对他们来说是及时有效的；有些可能导致的损失也许是由于官员的故意，但检察机关及时发现并进行督促，也可以给他们敲响警钟，使他们悬崖勒马。

　　翁晓斌 浙江大学法学院副教授

　　现实生活中，在国有资产受到民事侵权行为侵害的情况下，有些对于国有资产负有管理和保护责任的部门或机构怠于行使民事诉权甚至有意放弃诉权的行使从而导致国有资产流失的现象并不鲜见。此种情形下，由人民检察院督促起诉，无疑可以起到保护国有资产的作用。而且，由人民检察院履行这一职责，无疑是最具合理性和可行性的。首先，检察院是国家利益的代表，理应承担起保护国有资产的职责；其次，检察院是由具有专业法律知识和经验的法律人组成的法律监督机关，有能力判断是否需要督促有关单位提起民事诉讼；再者，对于国有资产负有监管责任的行政部门在国有资产面临侵害时放弃诉权的行使，乃是一种行政法上的渎职行为。检察院作为法律监督机关，可以且有必要将这种行为纳入监督范围，而督促起诉正是法律监督的一种表现形式。

　　钱士春 北京大学光华管理学院经济学博士、中国人民银行金融研究所博士后

　　防止国有资产流失是我国在向市场经济转型过程中的一项极其重大的特殊任务，同时也是一直困扰社会各界的老大难问题。浙江省检察系统首创的“督促起诉”实践，能积极发挥各方面力量，很好地发挥了监督作用，符合全民利益。该创新实践为我们从国家机构层面，加强对国有资产的监督与管理，提供了很好的经验。同时，在建立全民的、多层次的国有资产监督体系方面进行了有益探索，值得大力推广。

(责任编辑：王燕)