国土资源部人士透露，《土地出让金收支管理办法》已基本修订完成，未来几个月内可正式下发。该文件调整了“两税一费”，城镇土地使用税提高两倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高一倍。对地方政府的土地出让金收入，将在财政部系统(即国库)中设立“国有土地有偿使用专账”，按照国有土地出让金收入的一定比例建立“国有土地收益基金”，地方政府不得作为当期收入安排使用。文件提出，土地出让金总额的15%必须用于农地复垦和土地整理开发。

　　近两年来，人们几乎已经达成一种共识：地方政府严重依赖土地财政，严重扭曲了地方政府的治理行为。上述改革方案确实可以解决部分问题，但对于解决主要问题，似乎很难奏效。

　　土地财政大体上涉及到中央政府、地方政府、农民、开发商、城市居民等五个权利、利益或权力主体。一般情况下，地方政府与开发商的利益诉求比较一致。农民和需要买房居住的城市居民则在征地环节和房地产开发环节上蒙受福利损失。至于中央政府与地方政府在土地问题上也存在不同诉求。

　　地政所涉及的利益关系十分复杂，地政改革至少可以解析出五个目标：第一个，也是最浅层的目标是抑制投资过热，稳定宏观经济。为此，中央政府已经出台了若干政策，主要是规范工业用地的供应。第二个目标是抑制房价过快上涨，让城市居民能够住得起房。第三个目标是调整中央与地方的土地收益分配。因为在目前的分配格局中，地方政府享有全部土地出让金收入，中央政府只能分享“两税一费”，数额较小。第四个目标是重新分配土地管理权力。第五个目标则是保障农民权利和利益。

　　显然，这些目标性质不同，其间甚至可能存在冲突。

　　权衡各种目标，从中选择出真正核心的目标，并采取有效措施实现该目标，就是一个公共选择难题。目前的问题是进行选择、决策的中央政府各部门，很自然地主要从中央部门的角度，设计地政改革方案。由此出台的改革方案自然侧重于调整中央与地方的土地管理权和土地出让收益分配。扩大中央政府部门的管理权限，增加中央政府可支配的土地收益。

　　以此为核心的政策，确实有助于达成其他一些目标，比如，扩大中央政府部门的土地管理权，可以控制各地建设用地增长过快的势头，抑制投资过热。但控制土地供应，又可能使市场形成土地供应不足的预期，从而推动房价上涨。因此，如何拿捏改革的分寸，对政府是一个考验。

　　最重要的是，这些改革对于解决一个核心问题，即保障农民权利与利益问题，没有直接作用。而人们都承认，失地农民已经成为一个非常严重的经济与社会问题。地方政府之所以能够玩得转土地财政，也主要是因为，农民无处寻找救济，地方政府则可以利用手中的强制权力，压低、截留给农民的土地补偿。因此，今年两会期间，国务院总理温家宝明确提出，应对现行土地出让金分配体制进行改革，要求向失地农民倾斜。

　　显然，未来推出的土地出让金改革方案，在这方面恐怕需要多下工夫，以保障农民权利和利益为基本出发点，重构公平合理的地政格局。这样的改革涉及方方面面，政府相关部门需要有更广阔的视野，使其政策具有最大限度的公共性。

　　至于调整中央与地方的土地收益分配格局，也应十分慎重。近年来，学界普遍认识到，分税制改革后地方政府事权过大而财权过小，是诱发地方政府挖掘土地财政潜力的主要因素。因此，土地收益分配调整应当纳入更大范围的中央与地方政府财权、事权划分的框架中予以通盘考虑。否则，简单地缩小地方政府土地收益份额，很可能诱发地方政府在制度外另寻财路，而遭受损害者依然是权利得不到保护的弱势群体。

(责任编辑：崔宇)