由中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开，搜狐财经作为本次论坛的战略合作伙伴从现场发回精彩报道。下面是财政部财政科学研究所副所长刘尚希的发言，他的演讲主题是政府间财政关系：一个分析框架。
刘尚希：大家早上好！非常高兴有这么个机会就财政体制问题发表一点看法，首先请允许我祝贺中改院成立15周年，祝中改院以后在理论与政策的研究方面发挥越来越大的作用。
我今天主要是讲政府间财政关系，我看到很多人都在讨论这个问题，我觉得这里头确实有一些流行的看法需要进一步的澄清认识。在谈政府间财政关系的时候，谈得最多的一句话就是财权与事权相匹配，我们讲地方出现普遍的财政困难的时候，或者说谈到我们要进一步完善财政体制的时候，我们总是不由自主的说这个话，财权与事权要匹配。这句话成立不成立呢？理论上讲不讲得通呢？仍然很多人认为应当遵循的一种准则。我认为在理论上是不成立的。
首先事权、财权的划分，有各自的依据。比如说财权的划分，你首先考虑是税种本身的性质，它不是说想怎么划就怎么划的。有些税基流动性大的税种毫无疑问要划为中央税，流动性小的可以作为地方税。你划分这个财权、税种的时候要充分考虑税种本身的性质。还有一条，一个国家经济富强的程度越大，财权划分上移的可能性大，如果经济发展比较均衡，财权下移的可能性比较大。因为你经济发展不平衡，有的地方可能富得不得了，有的地方可能没有饭吃，拿什么搞转移支付？羊毛出在羊身上。所以经济不平衡的程度与这个密切相关。事权的划分首先是一个政治因素，与政治价格有关系，不是说想怎么划分就怎么划分，一个国家的政治架构有很多的历史原因形成的。政治因素很大。公共产品和公共服务自身的性质也是一个因素。事权的外移的程度。长江、黄河上游和下游的关系，上游的植被保护不好的话，下游就要倒霉了。像这类的问题，毫无疑问只能由中央解决，不能由地方自己去谈判。这样的事权的划分上毫无疑问是划归中央。公共产品的性质和外部性程度是密切相联系的。这是事权的这种划分。这两者各自有不同的依据。这样你怎么要求他匹配，所以在理论上它的部分成立。
第二，在实践上，是从对称性分权走有非对称性分权。财政是一个收入和一个支出。非对称性分权是什么样的状态，都是收入倾向集权，支出倾向分权。联邦制国家中央政府掌握的收入占全国财政收入的比重都是比较高的。而地方支出相对来说占的比重要高一些，这是一种趋势，这是一种非对称性分权，这是一种趋势。1994年分税制改革以后，也是从对称性分权，各过各的日子，后来发现不行，1994年分税制改革从原来的对称性分权走向非对称性分权，收入中央来掌握，支出更都的由地方来花，这种有它的合理性。我们作为单一制国家，是不是中央政府应该在财政收入当中占更多的比重呢？我认为在我们国家现阶段的状况，我们有很多经济和社会方面的矛盾需要解决，面临很多的公共风险，中央政府不掌握相当的财力，要想中央向地方借钱过日子会很危险，对整个国家的统一和稳定都是不利的。所以非对称性分权是非常必要的。从理论上和实践上看，财权与事权相匹配，这句话是不匹配的，不能作为一个原则来完善我们的分税制。
第三，我们完善财税体制，不能仅仅看财权与事权，要从三个要素考虑。一是事权，二是财权，三是财力。财政体制的完善就是对这三个变化组合的一条龙。实际上是可以形成六种不同的组合，我们现在强调完善财政体制，现在的组合实际上是在事权、财权基本不动的情况，对财力这个要素进行调整。所以我们现在解决省以下的基层财政困难问题，主要是通过财力这个要素调整，来缓解目前的这种状况。我们除了财力的调整也可以通过事权和财权的调整来解决。我觉得根本性的问题，不是什么事权、财权划分不清楚的问题，实际上目前这种情况下，你说事权怎么分？什么都在变，你说财权怎么划？我觉得现在要考虑中国的国情，不能想象一个非常完美的、一成不变的财权与事权划分来套到中国的头上了。现在最主要的问题就是财权、事权、财力三要素的组合不确定性。过去我们的体制强调，多少年不变，后来实际上是一年一变。这里头在悄悄的变化，各级政府事权的变化，非正式的调整，对于财权、事权下移的问题普遍存在。财力有没有下移？造成了问题。财权、事权、财力三要素不确定性太大了，这是根本性的问题。要把这三要素基本上稳定下来，才能进一步缓解目前的状况。
目前普遍基层财政困难是什么原因导致的呢？我觉得就一点，就是过分的追求财权与事权相匹配导致的一个结果。在发达的地方有的说财权与事权要相匹配，落后的地方也说，我给你财权你能有用吗？经济的发展有一个过程，不是说给你财权你自己就可以马上发展起来了，这个不是那么简单的。所以我们现在之所以导致这种普遍的财政的困难，恰恰是我们在分税制改革的过程里头，追求了这么一种财权与事权相匹配才造成这种结果。
我们应该更多的强调财力与事权的匹配，而不是财权与事权匹配，财力与事权的匹配是最重要的。我想欠发达地区应该会更加认同我这个观点。我是从学术的角度讨论这个问题，我觉得我们现在完善财政体制就得要按照怎么样让财力与事权相匹配，达到这一点，做到了，基层财政困难的问题基本上就可以缓解了，公共服务均等化的问题就基本实现了。
所以我觉得现在财政体制的完善，尤其是省以下财政体制的完善，不要过分的追求这种分税制，省以下过分追求分税制就会带来很多的麻烦。你现在看到县与乡之间基本上都不搞分税了。省与市之间呢？我觉得要根据各个省的生产力发展水平。不要过分的简单模仿中央与省的分税制这种体制模式，我们的分税制主要中央和省之间的，省以下根据各地的情况具体考虑。要理清这个思路，如果还是走这个思路，我们强调省以下也走分税制，那完了，死路一条。
我觉得这个认识要澄清。地方举债的问题，现在媒体上讨论很多，我觉得这个问题要澄清一点，地方举债举什么债，学术界的讨论了不从事，与其让他走后门不如开前门，看起来很有道理，但是实际上地方债相当一部分是互有负债，不是直接负债。地方哪些地方可能举债，绝对不能让地方发行地方公债，是以税收为担保的，那就意味着允许地方搞赤字财政政策，在中国目前这种国情下，就会意味着可能发生巨大的财政风险和财政危机。我感觉这个问题要细化的讨论，不要笼统来讲。谢谢大家！ (责任编辑：李淑琴) | 
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