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由中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开，搜狐财经作为本次论坛的战略合作伙伴从现场发回精彩报道。下面是国家发展和改革委员会财政金融司副司长郭向军发言，他的演讲主题是我国基层政府公共产品的供给情况及建议。
郭向军：女士们、先生们，下午好！
我今天下午就公共产品的供给讲几点个人意见。我们首先讲一下基层政府公共产品的供给状况，以江苏省为例，我想我们其他一些省份的状况基本上大致相同。需要说明的第一点，我们这里讲的是地方政府公共产品的配置和职能的分配情况，其他如经济发展职能，社会管制的职能等等不是本报告讨论的重点，当然我们知道在地方基层政府的职能中，经济发展的职能，还是地方首脑特别是一把手感觉最有压力的职能，也是最关心的职能。近年来随着我国转移支付力度的加大，我们国家公共产品的供给情况在逐步改善，比如许多专家去过四川甘孜，我也去过那儿，这几年他们的财政转移支付翻了两倍到三倍，他们的医疗、卫生、义务教育以及社会保障方面投入力度都非常大，但是目前这个问题还没有得到根本性的解决。 也就是说公共产品供给不足在基层还是普遍地存在。我想从四个方面，一是从义务教育，二个从公共卫生，第三是社会保障，第四是民政福利角度来谈一下我们基层政府公共产品职权的划分情况。
我们现在公共产品事权的划分情况，目前主要是按照隶属关系和属地原则进行划分，在国外基本上按受益原则、能力原则、效益原则进行划分，我们现在还保留了一些计划经济时期留存下来的痕迹。首先我们看一下基础教育事权的划分情况，在我的论文里面有一个详细的表，列出了省、市、县、乡关于基础教育事权的划分情况，这里我就江苏省各级政府情况讲得详细一些。
第一，按学校的隶属关系划分职权和支出责任。市级财政主要负担市属（或城区）教育经费，城区各区主要承担小学教育和处于郊区的农村初中教育经费。公共卫生基本上也是按照隶属关系划分，近年来发展起来的社区医疗、卫生服务和农村合作医疗，主要是所在区域的区级政府和县级政府承担，在支出责任上也由市级政府和区县级政府共同承担。再看社会保障，我们现在国家的统筹层次还比较低，拿常州市为例，主要养老保险进行统筹，市区的养老金由市负担，县级市自行统筹养老金，市级不提供补贴。南通市全部由市县承担。民政福利，也包括部分社会保障的内容，一个是城市低保。主要是由市县政府负担，资金也由区县政府供给，农村低保也是区县政府负责制。资金由市县和区、乡共同负担。以县为主，具体比例由市政府确定。省级政府设立了一个农村低保的专项调节基金，对苏北一些薄弱的地区给予适当的补助。农村五保主要责任在乡镇，基础较好的地区，主要是财政预算和转移支付，较差的地区主要是农村税费改革的转移支付。对于我们事权的划分，我们觉得还是有一定的问题，这里我们所讲的事权不仅包括公共事务的管理权，还包括对公共服务的支出责任。我们这里更强调是支出责任的划分。因为在公共服务上虽然有上级的转移支付，但是这些公共服务基本上要由政府兜底，缺口留给了政府。目前来看政府的事权配置层次下移动，各级政府的收入和支出不太对称。社会保障方面各个地区标准不统一，统筹层次比较低，对人口的合理流动都会产生一定的影响。
我们再看一下关于县乡财政的缺口问题和自主性的问题。从目前来看，基层地方政府的财政收入主要包括三方面的内容，一方面是税收，二方面是预算外的基金和收费，特别是包括一些土地出让金等方面。第三是转移支付。在发达地区，我们看主要是依赖于税收和预算外资金。欠发达地区基层政府的资金现在有一半以上来源于上级政府的转移支付，特别是我到了四川甘孜以后，其县财政的90%以上的收入来自于上级的转移支付。从收入和支出角度来讲，地方财政缺乏主体税种，因为我们税收的权力基本上在中央。
另外转移支付还不规范，随意性比较大、不透明，省以下的转移支付制度还处于摸索阶段。从支出角度来讲，我们县乡政府支出的主动性比较小，刚性支出较多。除了一些县乡的保工资、保运转支出以外，其他的财力用于满足上级政府的各项要求，基本上没有自主性。
这里我要再说一下基本建设支出的问题，在县乡的财政一般安排的还是比较少，主要是来源于一些预算外的安排，比如土地出让金等方面，但是我想大家都谈论这个基本建设支出的大小问题，我们知道现在的基本建设支出口径统计分类也有问题，目前我们的基本建设支出，大都不是用于市场化的支出，主要是用于三个方面，一个是用于农村，第二是社会事业，主要是教育、医疗等方面，第三主要是用于环境保护和资源节约方面。在目前我国的发展阶段，保持一定的政府的基础建设支出还是非常有必要的，我认为应该保持10%左右。我们到一些地方看了一下，包括农村的一些公共基础设施还非常落后，特别是一部分农村，有必要保持一定的基础投入。
这个幻灯片是我们一个市的财力保障情况，它是一个县级市，一般的财政收入为6.23个亿，其中包括省的转移支付1.79个亿，扣除城建支出，剩下的收入剩下5.55个亿，人员的工资支出包括公务员、教师这些运转费用就剩下5.19亿，财力减去工资的金额就非常少了，只有0.36亿，后面一些社会保障、医疗方面的支出就很难满足，说明县乡财政资金的缺口还是比较大的。
另一个问题是，由于县乡职能转变不到位，公共产品的提供形成了一些缺口，所以形成了各式各样的债务，当然债务的表现形式也比较复杂，有向银行、非银行金融机构、企业的借款、民间集资、私营企业的债务、欠发干部的工资等等。在此，我提出几点建议。
第一，我觉得还是需要解决事权划分的问题。从世界范围来看，各国事权还没有统一的模式，包括义务教育有的是在中央，有的在地方，没有统一的模式。目前我想将我们国家的事权划分与法律固定下来了，这个时机还不成熟，因为我们的医疗、教育、社会保障还处于改革之中，目前法律巩固还不成熟，还需要探索的过程。我想目前还是要制订支出责任的分担机制，对于教育等支出责任的应该放在基层政府，因为基层政府更了解情况。社会保障的事权应该逐步向上集中，但是省级政府应该加大在医疗、教育等方面的支出责任。就税收权而言，我们认为应该给予一些地方的税收权、包括资源税、物业税等等，包括税率等是不是可以给地方一些自主权。
第二，关于转移支付，有两个方面，一方面要加强转移支付的透明度，转移支付分配给各个省，省分配到各个县，到底有多少钱，都不太清楚。另外要规范转移支付的分类和计算办法。
最后，要简化转移支付的层级。由于我国比较大，不应该在实践过程中搞一刀切，各个省要根据实际情况进行，比如我们的小省可以实行省管县的机制，农业省可以实行乡财县管的机制。谢谢大家！ (责任编辑：李淑琴) | 
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