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由中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司共同举办的“中国公共服务体制：中央与地方关系”国际研讨会于2006年10月28日、29日在海口顺利召开，搜狐财经作为本次论坛的战略合作伙伴从现场发回精彩报道。下面是国家行政学院教授、北京大学博导汪玉凯发言，他的演讲主题是：现阶段我国公共服务的突出矛盾与解决对策。
汪玉凯：各位嘉宾，大家好！非常高兴能够参加这个论坛，并且能和大家交流。两天跨学科不同的专家交流,收获很多。我想讲三个观点，第一，我觉得我们讨论中国如何提高公共服务水平，中国目前在哪个阶段，这个阶段给可能给我们带来什么？这很重要。第二，我想分析一下究竟中国目前公共服务突出的矛盾是什么，问题很多，最主要的是哪个？第三，基于这个判断，我想谈一点建议，也谈一点解决的办法。
一、我国目前公共服务究竟处于什么阶段？
关于这个问题，我想从一个个案开始谈起。 我今年四月我去到欧洲进行学术交流，遇到的两件事情都与公共服务、社会保障有关。在荷兰，我遇到了一个中国人，他现在过得非常自在。他告诉我们，目前他完全可以不工作，回到北京钓鱼都可以，因为他加入荷兰国籍后，有优厚的社会保障和福利。他每月领取的社会保障金，大体能折合人民币1万块钱，一直可以另下去。后来我们到希腊，又遇到一个上海人，他是比较早的出国留学的大学老师。他到希腊以后，一直没有加入希腊的国籍，现在50多岁。他告诉我们，他真后悔到哪里去，他没想到中国改革开放后，知识分子待遇会这么高。他现在在希腊做了三份工作，在中学教中文，当高级中西语翻译，不是旅游翻译，旅游翻译没有找他，还做点小生意。他说我现在五十多岁了，整天骑一个摩托车，拼命工作就是为了每月的三千欧元，等干不动了，就会到上海养老。
应该说，这两个人的故事，都与我们讨论的政府公共服务、社会保障有关。我们看到荷兰是一个高福利国家，社会保障制度非常完善；而希腊则是欧洲相对落后的一个国家，但是他也没有加入希腊籍，也不享受希腊的社会保险。这两个人应该说现在的生存状态完全不一样，对社会的感悟也有很大差别。
由这个案例我想到另外一个问题。我们想想，当1979年英国的撒切尔上台进行公共管理变革的时候，其中重要的一个原因就是基于财政压力，二战后西方很多国家都走上了福利主义国家的道路，政府给社会成员提供很多的福利，当经济景气的时候，这些福利是没有问题的，如果经济不景气的时候，政府就会背上沉重的包袱，只能增加财政赤字。当年撒切尔夫人发动政府变革的时候，之所以在西方国家一呼百应，产生了强烈的共鸣，与这个问题是直接相关的。
中国现在究竟处在什么阶段，我的判断是三点。我认为我们现在所处的阶段是，第一，人均三千美元以下，按西方走过的道路，人均三千美元以下社会保障发展的速度是相对缓慢的。我国2005年是1700美元。第二，社会成员的公共需求增长快，变化大，诉求强烈。第三，政府提供公共服务能力有限，捉襟见肘。
在这个特殊的阶段，大体有五个基本特点，第一，市场经济快速发展，社会发育程度大大提高；第二，由过去的单位人变成社会人，公众特别是没有基本公共服务的群体生存的社会风险系数上升；第三，民众对基本公共服务的要求迫切，内容发生重要变化；第四，公共需求与政府提供公共服务的能力矛盾凸现；第五，政府目前正处在痛苦的转型过程中。我把中国政府未来的转型概括为三个趋势：一是由管制型政府转向服务性政府；二是有单一的经济建设型政府转向公共治理型政府；三是有主要靠手工作业的政府转向信息网络主导的信息化政府。
政府本身的转型，又遇到公众对公共服务需求上升多造成的差距，使这个问题突出地表现出来了。所以我认为，看到我们所处的阶段，是我们制定公共服务政策、选择制度安排的重要基础和出发点。
二，目前制约中国公共服务最突出的矛盾是什么？
影响政府公共服务的因素也许很多，但我认为当前最主要的有三个问题：
第一，公共服务的投入低于世界平均水平，公共服务覆盖面太窄，成为目前中国弱势群体大量涌现的一个重要原因。一些弱势群体的成因，也是因为基本公共服务不到位造成的。而我们的公共服务投入医疗、教育、社会保障这三项基本公共服务，不仅低于世界平均水平，甚至还不如非洲一些国家，这是很说不过去的。第二，已经建立的基本医疗、义务教育等公共服务，也在实施中被扭曲。比如义务教育演变成收费教育，医疗乱涨价、乱收费导致更多的人看不起病。第三，政府公共政策制定在公共服务的有些方面有失公平。
这三个问题集中体现为社会的公共需求强烈而政府公共服务提供能力有限，两者之间的矛盾凸显。
为什么中国经济发展到今天，公共服务这个问题如此突出呢？我觉得在分析这个问题的成因时，有三个变量值得我们关注：第一，是不是老百姓目前对公共服务要求过分了，超前了？或者说是老百姓对政府提出了很多无理的要求，超前的诉求，这是一个变量的问题。第二，目前中国的经济能力是不是不足以提供更大范围的公共服务？中国经济发展到现在有没有这么大的能力给这么多人提供公共服务。第三个变量，政府在公共服务方面的价值选择、政策制定、制度安排，有没有失当的地方。这三个可能是我们分析目前公共服务矛盾突出的三个变量。我认为，尽管这三个变量都值得我们考虑，但我不认为这三者是平推平列的。在我看来，最主要的应该是第三个变量，也就是说是我们政府在公共服务的价值选择、制度安排和政策制定方面存在的失当，是最主要的。为什么呢？我讲三点原因。
第一，公共服务政策的制定、制度安排明显的有失公平。这集中地体现在以国家固定投资为代表的公共设施的投入，多年来出现了“两多”“两少”的现象：即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少。也就是说，我们在公共设施的建设和投入方面，农村和中西部落后地区，明显处于弱势，这直接影响到国家公共服务均等化在全国的实施，也有可能导致我们在政策制度方面出现结构性的风险。我认为这也是我们的制度和政策安排方面有失公平的集中反映。
第二，公共服务提供的体制成本太高。这种体制成本高主要表现在两个层面。一是我们没有一个合理的中央和地方架构，中央和地方关系的架构整体上在公共服务提供方面有很多值得反思的地方。比如，1994年实行分税制，中央财政大大提升了，这个方向应该是对的，但是我们没有建立起和中央财政相对集中配套、规范的财政转移支付制度，特别是那些占财政转移支付比重很大的所谓专项财政转移支付项目，受到各种关系的影响较大，使其的规范性大打折扣，这是这些年我国出现各种不正之风重要源头之一。二是我们提供基本公共服务的基本体系效率不高。在我国，提供公共服务的机构主要是事业单位，但事业单位结构不合理，布局不合理的问题突出，内部管理、服务效率水平低的问题长期存在，特别是在市场化改革的影响下，很多公共服务提供机构，有明显的营利化倾向，其行为与这类机构的组织属性发生的严重的背离。第三，政府缺乏严格的自我约束机制。政府花钱有没有硬的约束机制，能不能花得比较公平，这些都是很关键的问题。恰恰在这个问题上，我们的政府整体上缺乏严格的制度。记得2005年在全国人大内部一个讨论会上，一位大学研究公共财政的教授慷慨激昂的说，当我国的财政收入是三千亿元的时候，我们把这些钱主要用来维持中国国家机器的运转，维持行政管理活动，无可厚非，现在我们的公共财政已经达到了三万亿以上了，政府投入公共服务的钱仍然那么少，你如何给老百姓交待？而我们的行政管理费用的开支却距高不下，这些问题应该引起我们的深思。
这里我特别要说明的一个问题是，关于公共服务中引入市场机制的问题。关于在公共服务中引入市场机制，我认为这是西方国家在公共管理变革中的一个重要服务手段的创新。起本意是，政府可以把一些公共服务项目通过市场化的手段，如委托、代理、合同、承包等形式，让民间组织，第三部门，多私人机构来承担，政府拿线，政府制定标准，进行监督和管理。当然，也有适度降低公共服务的门槛，让一些民营资本进入公共服务领域，与公共部门形成竞争，从而进一步提高公众对公共服务的满意度。但是这种管理方法引入中国后，在某些方面被扭曲了，有些地方出现通过公共服务市场化，政府向社会，向市场卸包袱，从而导致了一系列后果。从长远看，我们在公共服务个具体提供方面，仍然应该引入市场机制的，这一点是必须需要明确的。
三、解决中国公共服务突出矛盾的对策
按照我上面所做的分析，我认为当前解决社会公共需求与公共服务问题，主要取决于政府。而政府在这方面的对策，笔者认为主要应该从以下四个方面着手。
第一，要对公共服务的政策、范围、边界、政府提供的能力等，要进行科学的评估，制定出中国目前现阶段改善和发展公共服务的战略。就是说要有整体的解决思路和应对策略，这是最为关键的。
第二，要进一步明确政府在公共服务领域的责任。那么在当前的情况下，政府在公共服务领域的主要职责是什么呢？我认为政府在公共服务领域，特别在基本公共服务领域如医疗、教育、社会保障、社会福利等方面的主要职责，大体应包括四个方面：一是制定公共服务的规划、政策和标准；二是提供医疗、教育、社会保障、社会福利等最基本的公共服务；三是提供公共服务的财政支持；四是加强对公共服务的监管，包括提高公共服务的质量和效益。
第三，创新公共服务体系。要确立起政府主导、社会参与、机制灵活的公共服务体系，实现这个目标的前提条件是，大刀阔斧的改革事业单位，重构公共服务体系。
第四，要加快政府自身改革的步伐。应该看到，目前我国公共服务领域存在的一些突出问题几乎都与政府行为、自身的问题紧密联系在一起，因此加快政府自身改革的步伐，就成为改善公共服务，解决目前在公共服务领域存在某些突出问题的关键。要解决这些问题，有三点至关重要：一是要建立政府提供公共服务的资金硬约束机制，加强对政府公共财政开支的监控；二是要规范政府自身的行为，通过改革，减少政府的行政开支，降低行政费用，把节约出来的资金用于增加公共服务的基金投入。这就是说，在目前中国仍处在经济快速增长的阶段，我们增加公共服务的投入，不应该是以牺牲经济发展为代价，而是以调整内在的支出结构为重点。三是要用信息网络技术，改变公共服务提供的手段，降低公共服务的成本，提高民众对公共服务的“满意度”。关于这一点，我想用一个社区医疗信息化系统来说明。
2005年，北京市东城区建设了一套社区医疗的信息化管理服务系统，可以说完全是政府买单，属于纯粹的公共服务和公共产品。过去，这个区每年花在社区医疗方面的资金大体是1200万，主要交给大医院，结构社区医疗服务没有做好，基本被医院截留了。现在这个社区的信息化系统的基本模式是，首先，把东城区按照网格技术，划分为128个网格，将58万人口按照人、病、房的原则，全部建立起数据库，也就是说，东城区的任何一个公民，住在哪儿、身体状况如何基本都十分清楚。其次，按照在东城区内弱势群体看病走路不超过十分钟，空间距离不超过300米的原则，部署社区医疗点，在全区供设置了45个医疗站，91个全科大夫医疗室。第三，将所有进入社区医疗服务的大夫，每人配置一台笔记本电脑，其全部工作都在全区联网的笔记本上完成，并在统一的监管之下。比如，医生开的任何一个处方，看任何一个病人，全部在电脑上，全区联网。第四，东城区成立一个社区医疗药品采购中心，所有的医疗站和工作室都不能采购药，由区药品集中配送中心统一配送，因为我完全的公共产品，因此实行零差价，全区供社区医疗服务的药品统一公开招标采购。第五，同时，东城区又成立了一个社区医疗管理中心，对全区的社区医疗服务进行统一监管。比如，一个大夫看一个病人0.5分，到一个病人家上门服务一次1.5分，同时患者对医生的服务都有满意度的评价，这样到月底算每个医生的总分，在按照满意度一乘，就是这个医生该月得到的总分，直接可以折算出这个月的工资待遇。所有弱势群体的患者，每人配备一张就医卡，在大夫那儿往系统里一插信息全部出来了，每次就医都有完整的记录。可以这样说，这套社区医疗信息化服务系统，平时是社区医疗服务，一但发生的公共卫生突发事件，就是一套完整的应急管理系统。而这样的以技术集成达到应用集成的信息化系统，如果没有社区医疗体制、制度、管理和服务模式的创新，资源的共享，基本是不可能实现的。北京东城区的这个个案告诉我们，用信息化的手段，通过对传统公共服务提供方式的改革，是大有作为的。
（作者系国家息化专家咨询委员会委员，国家行政学院公共管理部教授，北京大学政府管理学院博士生导师）
注：本文是作者在2006年10月29日由中国（海南）改革研究院举办的“建立公共服务体制：中央与地方关系“国际研讨会上的大会讲演 (责任编辑：李淑琴) | 
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