中国证券监督管理委员会主席 尚福林

    党的十六大报告指出：国有企业是我国国民经济的支柱,要按照现代企业制度的要求,继续实行规范的公司制改革,完善法人治理结构。

国有控股上市公司在我国国有资产经营中处于重要地位,如何完善国有控股上市公司治理机制,不仅是影响中国证券市场长远发展的问题,也是关系国有资产保值增值的重要课题。

    一、国有控股上市公司治理改革面临新机遇

    当前,我国资本市场正面临着难得的发展机遇,国有资产管理体制、金融体制、社会保障体系等方面改革和相关法制建设取得重大进展,金融工具创新步伐加快,市场结构和投资者结构都发生了较大的变化。这些变化,对国有控股上市公司治理机制的完善无疑有重大意义。

    首先,股权分置改革为上市公司治理进一步完善创造了条件。过去,上市公司流通股和非流通股的分置局面,扭曲了证券市场的定价机制,导致公司治理缺乏共同的利益基础,社会公众股股东难以对公司进行有效的监督,导致大股东侵害上市公司利益的情况时有发生,也不利于公司治理外部竞争环境(如并购市场)的发展,在诸多方面制约了上市公司治理机制的完善。目前,股权分置改革已接近尾声,绝大多数上市公司已完成或进入股改程序。股权分置改革及全流通带来的若干制度和市场结构变化,必将对上市公司治理产生重大而深远的影响。

    其次,国有资产管理体制改革取得重大突破,对国家所有权委托代理关系的有效性进行了新的尝试,为国有控股上市公司治理机制的完善奠定了制度基础。2002年11月,党的十六大报告确立了国有资产管理体制改革的新方向,提出国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。次年,国务院国有资产监督管理委员会正式成立。近年来,国务院、国资委和相关机构颁布了大量法规文件,使国有资产管理工作有法可依、有章可循,明确了国家作为股东的义务,也保障了国家作为出资人的权利,直接促进了国有控股上市公司治理机制的完善。

    第三,《公司法》和《证券法》修改为上市公司治理改革提供了法律保障。去年10月,《证券法》和《公司法》修订通过,新法于今年1月1日起施行。规范和发展是两法修订的主旋律。两法强调以完善机制和明确诚信责任来健全上市公司规范运作基础,进一步完善了上市公司信息披露、收购兼并等制度,全面强化了对投资者合法权益的保护力度,明确了监管执法机制和监管责任制度,从而为上市公司发展和治理机制的改革共同缔造一个良好的法制环境。

    二、中国证监会积极推进上市公司治理改革

    近五年来,促进完善公司治理一直是中国证监会的工作重点之一。中国证监会采取了各项有力措施, 多方面推进我国公司治理改革进程和上市公司治理水平的提升。

    第一,从基本制度建设入手,在独立董事、信息披露、关联交易、股东大会、兼并与收购等法律与会计制度建设方面取得了重大进展。证监会先后颁布了《上市公司股东大会规范意见》、《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》、《上市公司治理准则》、《上市公司与投资者关系工作指引》、《上市公司收购管理办法》、《上市公司回购社会公众股份管理办法(试行)》、《关于规范上市公司实际控制权转移行为有关问题的通知》、《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》、《关于提高上市公司质量的意见》、《上市公司章程指引(2006年修订)》、《上市公司股东大会规则》、《上市公司股权激励管理办法(试行)》、《关于规范上市公司对外担保行为的通知》等规范性文件,初步确立了上市公司治理改革的全面、系统、有约束力的规则体系。

    第二,强化上市公司监管,对涉及公司治理的若干重要问题建立了专题和定期检查制度。2002年4月,证监会和国家经贸委联合发布《关于开展上市公司建立现代企业制度检查的通知》,随后证监会及其派出机构对我国境内上市公司进行了包括检查动员、自查、重点检查和汇总总结与公司整改四阶段的全面检查,对发现问题的300多家公司及时提出了整改要求。2005年6月,证监会下发《关于集中解决上市公司资金被占用和违规担保问题的通知》,在全国范围对上市公司控股股东或实际控制人以借款、提供担保、代偿债务、代垫款项等各种名目侵占上市公司资金问题进行了专题检查。今年5月底,证监会又发布《关于进一步加快推进清欠工作的通知》,全面加速上市公司清欠工作,并要求对拒不偿还占用资金的单位和主要责任人依法追究责任。

    第三,加强对中介机构的监管,发挥中介机构在公司治理中的积极作用。证监会采取了多项措施,积极推动投资银行、会计师事务所、律师事务所等中介机构提高其职业标准、职业道德和诚信意识,严惩中介机构参与公司财务造假行为,促使中介机构在保障公司透明度、提升公司治理水平等方面发挥重要作用。

    第四,加强投资者保护和教育工作,把投资者教育工作、投资者保护工作与实际监管工作紧密结合,推动我国良好股东文化和公司治理文化的形成。证监会及其派出机构以保护投资者利益为己任,采取了多种手段,通过多种途径,积极宣传投资者作为股东的权利和义务,推进投资者开展维权活动。2005年6月,经国务院批准,证监会、财政部、人民银行联合发布《证券投资者保护基金管理办法》,成立了投资者保护基金,建立了与国际市场接轨的证券投资者赔偿制度。这些举措有力地保护了投资者权益,强化了投资者的股东意识和维权意识,对上市公司规范运作和公司治理文化建设起到了重要作用。

    三、进一步完善国有控股上市公司治理机制

    中国的经济改革和发展需要资本市场的健康发展,资本市场也一定会在经济改革和发展中健康成长,这是我们坚定不移的目标。促使上市公司完善治理机制,规范上市公司运作,既是资本市场的重要功能,也是资本市场健康发展的重要基础。

    在我国资本市场,很多优秀的上市公司由于具有良好的公司治理,在生产经营取得持续发展的同时,资本运作也获得了巨大成功。通过筹集资本,兼并重组,扩大规模,在推进中国经济改革和发展的过程中,扮演了行业领头羊的角色,起到了积极的示范作用。同时,有些上市公司不重视治理结构建设,生产经营陷于困境,不能给投资者提供适当水平的回报,丧失了发展机遇,最终被市场淘汰。

    加强公司治理建设,要从改善内部治理结构和强化外部约束两方面同步入手,双管齐下,以此来保护社会公众股东的合法权益,提升资本市场的投资价值。

    合理的内部治理机制是公司治理的基础。建立以股东大会、董事会和监事会为核心的,包含聘选、激励和监督三方面机制的公司内部制衡制度是我国公司治理改革核心问题之一。只有存在有效的内部治理机制,公司董事和相关高管才能积极履行其诚信和勤勉义务,才能自觉地为股东价值最大化作出努力。

    内部治理机制惟有在外部约束机制有效的情况下才能真正发挥作用。外部市场约束机制是推动公司改进和完善治理结构的强大动力。实践证明,竞争性的产品市场、发达的经理人才市场和高效的公司控制权市场的存在,以及来自社会公众、媒体、监管和司法机构的监督,是保障公司董事和高管尽职尽责,避免内部人控制的有效手段。

    在推进上市公司治理方面,今后中国证监会将更加注重推动基本制度建设, 同时进一步加大对上市公司的监管力度,从内部治理和外部约束两个方面,促使上市公司不断完善公司治理机制,促进我国上市公司质量的全面提高。

    国资管理体制和国有控股企业治理机制的核心问题是明确国家在国有资产和国有控股企业经营与管理中的职责,明确其行使所有者权利的目标和手段,以及制定清晰、稳定的所有权政策。从这一角度看,当前完善国有控股企业治理和国资管理机制有三项重要任务。

    一是要建立高度透明化的国有控股企业经营与管理信息披露机制。我们过去在国资管理和国有控股企业治理方面已进行了很多有益的探索,建立了比较有效的国有资产管理体制。但由于我国国有企业数量众多,行业、地区差别很大,很难建立一个供国资管理机构和社会公众了解国有控股企业经营状况的统一信息平台,严重制约了国资管理机构的科学和及时决策。因此,要完善国资管理和国有控股企业治理,首先必须要建立一个统一的国有控股企业信息披露平台,包括采用可扩展商业报告语言(XBRL)等标准建立国有控股企业报告汇总系统,要求国有控股企业定期披露其经营情况和其他情况。

    二是要充分发挥证券市场在国有资产管理和国有控股企业治理方面的重要作用。英国、法国以及东欧国家的经验表明,通过证券市场转让国有资产有利于减少国有资产转让过程中的腐败现象,能最大限度地避免国有资产流失,有力地保障国有资产的保值增值。今后,我们应探索新形式,积极鼓励国有资产管理机构通过证券市场实现国有股权和其他资产(如土地)的转让、增持或重组。

    三是要进一步探讨国有控股企业的委托经营模式。国有控股企业不仅要按照商业化的原则进行经营和管理,也可以探讨国有控股企业由专业化的商业机构进行经营的模式。例如,国有资产管理机构可以委托其他机构(包括机构投资者和私人机构)代理经营国有控股企业,在提升企业和国民经济竞争力的同时,盘活国有资产,提高国有资产保值和增值能力。

    良好的公司治理并非一蹴而就。中国公司治理的不断完善需要社会各界的积极参与和努力。上海证券交易所是我国最早对上市公司治理进行全面研究的机构之一,推出了《上海证券交易所上市公司治理指引》,多次召开上市公司治理国际研讨会,提出了许多真知灼见。近年来,上证所又每年撰写中国公司治理年度报告,对中国公司治理整体状况、董事会制度、民营控股与国有控股上市公司治理机制比较等进行了深入研究,成绩斐然,精神可嘉。

    今年,上证所把国有控股上市公司治理作为其年度公司治理报告的主题,恰逢我国国有资产管理体制、股权分置改革、法制建设等方面取得重大突破,更加彰显了该选题的重大实践价值。报告从国家所有权委托代理关系有效性———国有控股上市公司治理中心问题———等角度全面探讨了我国国有控股上市公司治理机制,深入剖析公司治理实践进程滞后于形式进展的若干原因,并提出了以专业化、市场化、透明化和法治化为特征的“公司治理现代化”的改革思路。我对此表示祝贺,希望报告的出版,对完善我国国有控股上市公司治理和我国资本市场长期健康发展产生积极的影响。

    二零零六年九月