财政性教育经费支出要占GDP比重4%为何难以实现

　　北大中国教育财政科学研究所所长王蓉：“4％政策目标”为何难以实现

　　“尽管对于‘4％’的讨论汗牛充栋，但是很遗憾，学界对于‘4%’的执行机制和落实路径还缺乏研究。”

　　财政性教育经费支出要占GDP 比重的4%，这一目标在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中首次被提出，当时提出实现目标的时间为2000年，但是直到2006年，这一目标仍然未能达成。

　　针对有关“4％”的争论，北大中国教育财政科学研究所所长王蓉在接受本报记者专访时表示，学界更应该抛开对“4％”表面的追究，而静下心来分析如何落实“4％”。

　　“4％”缘何难以逾越

　　《21世纪》：我们应该如何看待这“4％”的目标？

　　王蓉：在财政性教育经费支出要占GDP比重4%这一目标指导下，国家通过一系列政策措施的实施持续增加财政性教育投入。但是2005年国家财政性教育经费占GDP比例为2.82％，比2004年的2.79%仅增加了0.03个百分点。换句话说，“4％”的政策目标至今还没达到。

　　过去十年中，“4％”已经逐渐成为增加教育财政投入动员各级政府和社会各界支持教育最重要的政策目标。然而，在年复一年的争论中，有两个关键问题始终没有得到相对客观和冷静的分析。那就是，第一，“4％”没有落实的原因；第二，应该通过哪些路径和执行机制落实4％。

　　《21世纪》：那么，你认为“4％政策目标”至今都没有实现的原因是什么呢？

　　王蓉：“4%”的指标不能落实的根本原因在于我国财政收入占GDP的比重偏低，这一比重在2004年仅达到16.5%。

　　其次在于财政支出结构的问题，这和我国的教育管理体制和财政分权体制密切相关。在改革开放以后，我国确立了“地方负责，分级管理”的教育管理体制，特别是基础教育成为地方政府的财政责任。

　　一般的公共财政 研究认为，财政竞争促使地方政府偏向于投入生产性的公共项目，而对于消费性的公共支出项目可能投入不足。其中的一种观点还认为，由于上述两类支出给予政府官员带来的“租金”是不同的，而这些行动主体的寻租行为是重要的决定政府支出结构的因素。那些带来更多租金的支出项目有可能在总的财政支出中占据更高的份额。

　　《21世纪》：如此看来，“力争2010年使财政性教育经费占GDP的比重达到4%”也有可能落空？

　　王蓉：目前，政府下了很大决心落实“4%”，而执行机制和落实路径的问题至为关键。

　　关于落实路径，我想有两种思路，一种是“教育制度建设导向型”，也就是根据国家“十一五”期间将进行的大型教育制度建设项目来规划各个项目的资金需求和各级财政的分担责任，理想情况下这些项目的资金总量恰好能够与“4％”目标一致。

　　另一种是“行为主体导向型”，也就是要让各级政府的常规性财政行为直接与“4％”挂钩，这就涉及到各级政府公共预算制度和政府间财政关系的问题。

　　但是，由于刚才我说的研究基础薄弱，学者们迄今还不能负责任地提出将“4%”全国性目标分解到各级政府和各类地区的方案。

　　《21世纪》：社会上依然广泛争议教育投入经费在三级教育中的分配问题，特别是对高等教育投入过多，而基础教育和职业教育等投入严重不足的问题。从今年的教育工作要点和资金安排上来看，对于解决这个问题是否有益？

　　王蓉：事实上，教育界的资深学者王善迈教授早在1989年就提出，在我国教育经费总量不足的情况下，高教比重偏高，三级教育投入分配比例不合理导致中小学，尤其是小学办学条件恶化。我国近几年的政策走向应该说和这种理念相一致，中央和地方财政都对义务教育加大了投入。

　　温总理今年宣读的《政府工作报告》中，特别提到了政府投资要确保“三个高于”，即用于基础教育和公共卫生等社会事业投入要高于上年。单独强调“基础教育”，这是一个非常关键的信息。另外，确定的“优先发展教育的总体布局是，普及和巩固义务教育，加快发展职业教育，着力提高高等教育质量”。

　　义务教育财政体制改革

　　《21世纪》：2006年的教育改革中，最重要的就是农村义务教育经费保障机制在西部全面推进。从历史角度来看，从“义务教育人民办”到“义务教育政府办”其背后是怎样一种教育财政投入逻辑？

　　王蓉：我国义务教育财政体制经历了这样的转变，背后的理念就是逐步将义务教育全部纳入公共财政。

　　早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》中确立了由“县、乡、村三级办学，县乡两级管理”的体制。这是符合当时的历史条件的，但是在财政分权体制下造成了基层政府的难以负担和教育投入严重不足的问题。

　　从上世纪90年代初开始，学者就开始提出“人民教育人民办”与政府的职责明显不符。2000年3月“农村税费改革”开始推行，这一改革取消了农村教育费附加和农村捐集资，从根本上触动了多元化的义务教育筹资机制。从“九五”期间开始的各种大型教育专项转移支付项目，到农村税费改革，到农村义务教育经费保障机制改革，这些政策具有一定的一致性和连贯性。

　　《21世纪》：有专家认为，新机制推行前缺乏基础性工作，没有对生均培养成本作基本测量，也就没有培养标准，推行中肯定会遇到问题。是这样吗？

　　王蓉：我觉得这种观点是不够准确的，也可以说是对新机制的政策设计过程不了解。另外，根据我们的调研，目前新机制正在按照计划推行。

　　事实上，对于如何完善农村义务教育经费保障机制，政府和学界一共有三种备选的方案。这是目前争论的根源。

　　第一种就是“中央承担教师工资”的方案。即对中西部地区，中央财政承担农村中小学教师工资，地市级财政承担地市级政府出台的农村中小学教师各项津贴补助，县乡级财政承担中小学公用经费、校舍建设和维修等。

　　第二种方案是“缺口指标＋标准生均培养成本”，就是首先建立一个“标准生均培养成本”标尺，据此测算各县的标准教育经费需求，中央在地方经费投入的基础上通过转移支付填平补齐。

　　第三种方案就是在原来“两免一补”基础上更加完善的中央和地方分项目、按比例分担的保障机制。这一方案没有改变原有的教师工资责任体制。

　　《21世纪》：为什么选择了第三种方案？利弊何在？

　　王蓉：需要强调的是上述三种方案在设计过程中都考虑过，每种方案的利弊都经过审慎的讨论和分析，其中包括一些基础性的研究工作。关于最后采取的方案，可以说目前的争论和讨论没有超出当时的预期。

　　方案选择的最重要决定因素，从我个人看来，是因为这个改革的出发点是让老百姓直接受益，其指导原则是“以学生为本”，也就是在各种体制和机制的约束下迅速而有效地解决老百姓“上学贵、上学难”的问题。

　　至于教师工资及相关的改革设计涉及到三个复杂因素。第一是各级政府间、学校和政府间的信息不对称和道德风险问题，以及教育领域内各种利益主体多元化的客观趋势。第二，未来教师工资必然带来越来越重的财政压力，对现体制的改革必须慎而又慎，不能“拍脑袋”。第三，我国基础教育不均衡现状的重要原因是教师这一投入要素的配置存在很多问题，因此不能仅看到工资这一个方面。