产权国有而收益集团化 资源制度缺陷影响公平

　　与资源相关的一系列制度缺陷，成为影响社会分配公平的深层原因

　　社会收入分配差距日渐拉大，是今天中国的现实。为此，各界从多种角度进行了深入分析。由于东西差距、行业差距乃至城乡差距大多离不开“资源”这一关键因素，产权经济研究者、国家发改委宏观经济研究院教授常修泽由此入手，以求通过对其产权制度缺陷的分析，破解收入差距难题。

　　产权国有与收益集团化

　　依据现行法律，土地（除农村集体土地）、矿藏、河流、森林等自然资源都属国有，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上却存在着资源所有权与收益权之间在相当大程度上的偏离。

　　以能源行业为例，常修泽分析说，随着国际油价走高，国内三大石油集团利润剧增，其中一家集团“十五”期间累计实现利润总额即达4751亿元，年均增速超过28%。

　　问题在于，面对如此丰厚的利润，作为公共利益的代表者是否能充分获得收益？是否存在“公共利益部门化”、“公共利益单位化”的问题？对此，常修泽认为，可从利（股东利润）、税（资源税）、金（特别收益金）三个角度进行分析。

　　先看“利”。本来企业创造利润应向投资者回报。但根据1993年颁发、现在仍执行的“对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”之规定，不少国有企业税后并不上交利润（合规但不合理），而且有些不属于1993年前注册的大型国企也借故“搭便车”，执行不上交利润的政策（既不合规，更不合理），这其中就包括一些资源垄断企业。

　　再看“税”。在很长一段时间内，资源税税率较低。根据1993年颁布的资源税条例，石油资源的资源税率标准为8元～30元/吨。尽管12年内原油价格上涨了5～6倍，但课税标准十余年没有发生变化。自2005年7月1日起有所调整，即由原来的8元～30元/吨调整为14元～30元/吨，但这一“微调”，与1993～2005年间上涨了5～6倍的石油价格很不成比例。据有关方面折算，目前中国原油资源从价税率约为1.5%，远低于10%的世界平均水平。

　　再看“金”。根据2006年初出台的《石油特别收益金征收管理办法》，从3月26日起，国家对石油开采企业销售国产原油所获得的超额收入，按比例征收石油特别收益金，应该说，这是一项特殊的调节措施。有人将这种“特别收益金”称为“超额利润税”。但与国际上60%～100%之间的相似税种相比，目前中国20%～40%的征收比率并不算高，据有关方面估计，目前征收的“特别收益金”，将对石油开采部门产生约300亿元的影响，占其利润总额的15%左右。

　　利润免交或少交，税率较低或微调，特别收益金也存在一定落差，由此三条推算，常修泽认为，社会公共利益方面从此行业的高额收益中分享到的部分并不完全充分，有一部分收益流入部门或相关利益者手中，出现一定程度的利益部门化。

　　据有关数据，某能源集团2005年上半年工资增加21.4%，增长幅度令低收入行业难以望其项背。另外，一些外国投资商也从中国在海外上市的能源公司中获得可观的收益。由此促使人们研究资源产权“主体归属”与“收益归属”的失衡问题。

　　中央与地方在经营收益上不合理配置

　　现存资源产权配置制度的缺陷，主要是中央和地方资源产权关系的配置不当，集中表现在对资源属地所应拥有的开发权和收益权上。

　　谈及此，常修泽举例告诉《瞭望》新闻周刊，西部某地是国内著名的矿产资源富集区，已发现的矿产资源计8类48个品种，其中煤炭、石油、天然气以及铝土矿等矿产资源丰富。随着西部开发战略的实施，该市的煤炭和石油天然气资源得以大规模开发，“十五”期间上缴中央、省及留存的全口径财政收入合计翻了近3番。但由于上缴比例过大（约占2/3左右），导致该市12个县市区中仍有10个国家级扶贫重点县，2个省级扶贫重点县，贫困人口为全省之冠。

　　之所以形成如此反差，主要在于资源产权的配置包括经营权和收益权与资源属地关联度较差，地方对于那些大矿和富矿的探矿采矿经营权以及资源收益权受到限制，资源所在地难以通过合法的途径从本地资源开发中得到相应的利益（对于小、贫、散矿，地方还是拥有很大自主权和收益权的，但一些又流入私人矿主手中）。

　　有人认为资源属地可以通过资源税的征收获得收益，对此，常修泽认为，资源税作为地方税确实是获取收益的途径，但目前来看，资源税毕竟是小税种，无论在中部地区，还是在西部地区，资源税在地方财政收入中的比例较低。

　　而影响资源税对地方财政贡献的因素主要有三：一是税率偏低；二是税率采取“从量征收”而不是“从价征收”的方法，导致在资源价格上涨的情况下，地方无法获得相应的收益；三是税收分配也不尽合理。

　　正是由于资源型企业与地方经济关联度很弱，造成企业人员与当地居民相当大的收入差距，也使地区间的不合理利益分配进一步加剧。同时，资源型企业对自然资源的垄断经营，还给所在地留下了资源锐减甚至枯竭和生态破坏、环境污染等一系列问题，给收入分配不合理的格局注入新的因素。

　　此外，资源本身配置不当，也表现在一部分资源处于利用不足、闲置浪费的状态，而另一部分资源处于利用过度、濒于枯竭的状态。这种格局也与资源产权配置制度的缺陷存在一定关系。特别是，其中夹杂着各种利益集团的矛盾冲突并带来收入分配不合理的问题，更值得关注。

　　资源成本和价格形成方面的缺陷

　　对此，常修泽具体分析说，其一，资源价格成本构成不完全，导致利益不合理分配。

　　目前中国资源企业的成本，一般都只包括资源的直接开采成本，而像矿业权有偿取得成本、环境治理和生态恢复成本等尚未体现，形成不完全的企业成本。

　　先来看矿业权有偿取得成本。目前在中国矿业权取得环节上，大多数矿业企业（特别是国有企业）的矿业权是无偿获取的。据不完全统计，在15万个矿业企业中，通过市场机制有偿取得矿业权的仅有2万个，其余13万个矿业企业则是通过行政划拨的无偿方式得到。

　　再来看环境治理和生态恢复成本。绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本。例如，全国因露天开矿等累计压占土地面积586万公顷，损害森林106万公顷，损害草地26万公顷。治理这些问题的费用未纳入其成本。

　　此外，安全成本、人工保障成本等，也未能完全体现。

　　据常修泽估计，如果将煤炭开采过程中造成的资源、环境成本等都纳入煤炭生产成本，吨煤平均增加成本约50元；其它部分矿种成本增加可能更多。综合估算，目前“被湮没”的矿产品单位成本约在50～100元，总成本达到3000亿～6000亿元。应该说，“不完全成本”是目前煤炭行业取得暴利的最主要原因，也是“煤老板”们超常致富的奥妙之一。

　　其二，资源价格形成机制不合理，扭曲社会不同利益群体的收入分配。

　　在这方面，土地资源的情况最能说明问题。其弊端主要有三：

　　一是应该市场化的资源价格未市场化，导致价格的市场化形成部分占比偏低。这是资源价格形成机制最突出的问题。截至2005年底，“招拍挂”出让土地面积占全部出让土地面积的比例只有35％。特别是经营性土地该市场化而未市场化的问题比较突出，工业用地和经营性基础设施用地，大部分未按市场机制运作。

　　二是“已化”与“未化”两部分并存，形成价格“双轨制”。这导致了套利的机会主义倾向：以“非经营性用地”的名义，通过协议出让甚至行政划拨方式，低价或无偿取得土地，之后再全部或部分转为经营性用地，套取高额的利润。

　　三是即使有偿交易部分，权力部门处于“双重垄断”地位。在中国当前的土地市场中，权力部门实际拥有“双重垄断”的权力：一方面，面对土地的拥有者（特别是农民的土地），权力部门是“垄断买方”，土地要转换性质，必须首先“卖”给政府。这种强制力使权力部门与农民之间存在一种不对等的交易。另一方面，面对“购房群体”这一最终消费者，权力部门又是上游要素——土地的“垄断卖方”，消费者要购房实际上必须先从政府处购买土地。这又是一种不对等交易。在这种“双重不对等交易”框架下，无论是权力部门操纵土地价格直接拉高土地成本（据了解，土地成本一般要占到整个房屋成本的30%～40%左右），还是与潜在的土地需求者合谋（权力与资本合谋）所引致的“租金”成本，最终都传递下去表现为高房价。

　　在常修泽看来，这三个方面的弊端，容易导致利益分配的扭曲，造成明显的“两益两损”。

　　所谓“两益”，一是一些地方政府从操纵土地中获取巨大利益。据了解，一些市县的土地出让金收入占到财政收入的35%，高者达到60%。在这当中，一些政府官员在权力与资本合谋中把权力与土地挂钩，将号称人类“财富之母”的土地变成个人、家庭和相关利益者的“财富之母”，从昔日的成克杰到最近暴露的一批腐败高官，不少因操弄土地而最终栽在“地”上，“财富之母”异化为“腐败之母”；二是房地产企业获取较高的收入。在近来的福布斯财富排行榜中，排名前200人中有60多位来自房地产界，2005年胡润(胡润新闻,胡润说吧)版“中国大陆富豪榜”中，来自房地产行业的企业主就占到四到五成。另据一家人力资源咨询公司所进行的调查，2005年房地产行业年度平均薪酬为63251元，居各行业平均薪酬的榜首。

　　同时，也存在着“两损”：一是农村土地的实际拥有者——农民利益受损；二是消费者特别是低收入的消费者在高房价的格局下利益受损。这种“两益两损”与资源产权交易制度的缺陷有直接关系。

　　资源环境产权保护不力损害农民

　　从当前实际情况看，常修泽认为，资源环境产权保护不力，突出表现在对农民土地权利的保护不力上。

　　据有关方面统计，仅在1987～2001年间，全国征用耕地2400万亩以上，约3400万农民因此失去或减少土地。如果再考虑违法占用耕地的情况，估计失地或部分失地农民的数量可能高达4000万～5000万人。2002年之后，虽然农民失地问题引起有关方面重视，但这一问题不但没有缓解，反而愈加严重。据国土资源部公布的数据，仅2006年前5个月，国土资源部门就立案两万多起，涉及土地一万多公顷，同比上升两成，其中相当一部分是农民的土地。

　　根据现行对土地征用的补偿和对农民的安置标准，对农民现金形式的补偿通常在每亩1.5万～3.5万元之间，铁路、高速公路等基础设施建设的土地征用，补偿一般只有每亩5000～8000元。即使如此低的补偿安置费用，由于实际操作中的问题，农民也未必享受得到。2004年立法机构在进行《土地管理法》执法检查时，共查出拖欠农民征地补偿安置费近百亿元。

　　产权保护不力，对农民收入和生活造成直接影响。从国家统计局一项失地农户调查中发现，在这些失地农户中，征地时安置就业占2.7％，外出务工约占24.8％，经营二、三产业约占27.3％，从事农业约占25.2％，失业在家约占20％。这些农户耕地被占用后人均收入水平明显下降。如果无法顺利使农民获得接续的就业机会和收入来源，失地对农民收入水平的负面冲击将会进一步加剧。

　　对此，常修泽进一步指出，土地征用过程中农民利益受损，其形成的原因是复杂的，不仅仅是资源产权保护制度出了问题，而且与资源产权界定制度和资源产权交易制度的不完善也有直接关系。从资源产权界定制度上看，农民土地集体所有的制度安排实际上导致在产权归属上的模糊和混沌，产权主体实际上处于被虚置的状态；加之现行法律并没有将农民的土地承包权明确界定为物权，与此相关的处分权和收益权没有得到充分体现，造成产权经济理论所说的“产权残缺”。从资源产权交易制度上看，行政性的强权代替了平等的市场交易，从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的去向等，基本由权力部门独家决定。所有这些都不同程度地损害了农民在土地征用过程中的参与权、决策权和对补偿收益的充分享有权。“这是一个深刻的产权制度问题”，常修泽如是说。（记者袁元）