国有资产立法终于破题 国资委定位为单纯出资人

　　经历漫长的15年,国有资产立法进程终于破题。

　　在12月23日至29日举行的十届全国人大常委会第三十一次会议上,<国有资产法>草案首次提交审议。

　　而在1993年,国资立法就列入八届全国人大常委会立法规划,但一直未有大的进展。

　　2004年,国资法起草小组重组,立法加速。此间,国企产权改革和国资流失问题成为社会关注的焦点,加上物权法立法过程中的争议,一场大讨论在中国改革将近30年之后触及许多深层次问题。

　　在<物权法>出台之后,有关改革方向的讨论笃定,<国有资产法>这部涉及国民财富的重要法律的出台也日益迫切。由全国人大财经(相关:理财 证券)委牵头的国资法起草组历经六稿,终于在2007年最后一次人大常委会会议上拿出了一审稿。

　　据全国人大财经(相关:理财 证券)委法案室副巡视员钟真真介绍,草案主要对履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督和法律责任等内容分章作了规定,主要确定了六大方面的制度。(具体见链接)

　　国资法起草组专家、中国政法大学李曙光教授透露,从操作角度出发,草案选择了"小国资法"的定位,只调整经营性国有资产。而草案最大的亮点,则是确立国资委的定位,即剥离监管职能,只作"干净的出资人",解决了长久以来监管者与出资人角色冲突的问题。

　　"小国资法" 定位初步框定

　　国资法的调整范围是立法过程中一直难以跨越的难题。

　　从法理上来说,国有资产是指全面所有,也就是国家所有的财产和相关权利,它包括经营性资产、非经营性资产(主要是行政事业单位资产)、资源类资产和相关的准物权和债权。

　　"大国资法"的定位即要调整所有国有资产,但是这在操作上难以实现,因为这意味着要制定一部涉及宪法、民法、经济法、行政法甚至包括刑法等复杂法律关系的大法,涉及面太广。

　　因此,在立法过程中,对偏"小国资法"的定位??只调整经营性国资??基本达成共识。

　　但是,对于偏到什么程度有些争议。李曙光说,原本希望在总则中对行政事业性和资源性两大类国资作一个原则性的规定,为将来立法细化提供一个依据。这个想法后来并没有实现,草案中对非经营国资没有涉及,而是规定,本法所称的国有资产指经营性国有资产,其他国有资产由其他法律规定。

　　既然这样定位,那法律名称是确定为"国有资产法"还是"经营性国有资产管理法",也存在争议。

　　钟真真介绍,这次国资立法的一个指导思想就是,"对一些争议较大、含义不清的观点和概念,宜由国务院依据改革进程和实际需要依职权确定,法律中不作具体规定。"

　　但李曙光认为,从长远看,还是要制定一部涵盖所有国有资产的法律,而且其立法目的也不是简单地促使国有资产保值增值,而是增进全体国民利益的最大化。

　　国资委定位为纯出资人

　　而经营性国资,仅仅在中央层面,除了国资委监管的152家央企外,还有众多金融类国企和80多个部门下属的近5000多家国企,广泛分布在铁路、邮政、农垦、烟草、教育、文化、科技等系统。

　　如何确立监管体制,仍然是个难题。

　　对外经济贸易大学法学院教授、民建中央法制委员会副主任黄勇认为,一方面,目前大量经营性国有资产仍分散在各个部门管理,没有纳入到集中统一的国有资产监管体系,一些政府公共管理部门仍在行使出资人的部分职责。

　　另一方面,国资委作为出资人机构的一些职能没能真正落实,比如,在选择企业经营管理者方面,现行的体制与公司法相矛盾,董事会选择经理层的权利也没有依法落实;在企业投融资、特殊资产监管等方面,一些部门仍然行使着属于出资人的职责权利。

　　钟真真透露,如对目前还难以形成共识的有关国有资产监管体制等问题,还需要在改革中进一步探索的问题只作原则规定。

　　目前政府授权履行出资人职责的机构主要是国资委,除此之外还授权政府其他有关部门对某些国有企业履行国有资产出资人职责,如授权财政部对中国出版集团公司、中国烟草总公司、中国邮政集团公司等企业履行出资人职责。

　　考虑上述情况,草案只是明确了履行出资人职责的机构,代表政府对国家出资企业的出资人权利和职责。

　　在李曙光看来,草案确立的管理原则基本上是"承认现实",但也为未来改革留有空间。他认为,从理想的层面看,未来的国资管理体制和监管体系应该分为三个层次。

　　首先是委托人层次,应由最高权力机构作为全民的代表充当国资管理的委托人,可以在全国人大设立国有资产委员会负责国资的占有、使用、分配、处分、转换等重大决策。

　　第二层次是经营者层次,应该有一个或数个国有资产经营委员会负责国资的经营。其下设有具体的经营机构。

　　第三个层次则是监管者层次,应该有一个独立的政府机构负责全部国资的监管。这种监管和经营者层次的内部管理(居于出资人代表的地位)不同,是外部监管。比如,对包括欺诈性交易、MBO中的不公平定价交易、资金来源和其他国资流失问题等的监管,可以让现在的监察部来承担。

　　李曙光认为,在经营者层次,就是要明确目前的国资委的定位。目前体制最大的缺陷就是设计了一个出资人代表,但在法律上没有给它地位。

　　而按照2003年实施的<企业国有资产监督管理暂行条例>,国资委代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产,集经营者(出资人)和监督者身份于一身,既当老板又当婆婆,作为出资人和监管者的角色冲突。

　　而此次草案中最大的一个亮点,李曙光形容为确定了国资委当"干净的出资人",将其监督管理职能剥离,单一履行出资人职能,它对所属企业的监督只是作为股东对其资产的监督,与政府职能部门的监管相区分。

　　外部监管则包括人大监督、审计部门审计监督、各级政府监管和检察部门的监督等。

　　但是争议依然很大,国资委仍然希望继续保有出资人和监管者职能。

　　在12月18日召开的央企负责人会议上,国资委负责人对国资委"要成为公司"的说法回应说,"国资委作为出资者与监管者的角色并不冲突。国资委不会特意去转变成公司才有资格去管公司。"

　　而李曙光解释说,国资委当然不是"公司",按草案规定的定位,它实际上是一个国有资产经营管理委员会或者运营管理委员会,它对旗下的国资经营机构承担出资人职责,可以说是一个"不是控股公司的控股公司"、"不完全像母公司的母公司"。

　　如果这个定位在最终获得通过的法律中被确定,那么国资委的职责和架构都会发生变化。

　　当然,相比其他国有资产,目前国资委监管的国资相对规范完善,其他方面的国资管理改革,则更加任重而道远。

　　国资法草案

　　确立六大制度

　　据全国人大财经委法案室副巡视员钟真真在<中国发展观察>上撰文,此次国有资产法立法草案主要确定了六大方面的制度:

　　首先是建立和规范国有资产出资人制度,对中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的机构及其履行出资人职责的主要内容、方式和责任等进行了规范。明确了履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,并规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失,但不得干预企业经营活动。

　　其次是规范了履行出资人职责的机构与国家出资企业的法律关系。国家出资企业的组织形式包括国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司,企业依法享有经营自主权,对出资人权益负责。

　　三是规范了国家出资企业管理者的选择与考核制度,对国家出资企业管理者的任免、考核、奖惩以及管理者履行职责应遵守的基本准则和责任等作了规定。

　　四是明确了建立保障国有资产安全、防止国有资产流失,维护国有资产权益的制度。

　　对国家出资企业的合并、分立、上市、增加或者减少注册资本、发行债券、进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大财产、分配利润、解散、申请破产以及企业改制、与关联方的交易、资产评估和国有资产转让等与重大事项,明确了决策权限、程序和基本规则等。

　　五是明确了建立国有资本经营预算制度。参照今年9月国务院发布的国务院关于试行国有资本经营预算的意见,草案规定国家建立国有资本经营预算制度,对国有资本经营收入及其支出实行预算管理,并规定国有资本经营预算草案列入本级政府预算草案,报本级人民代表大会批准。

　　六是对国有资产的监督和法律责任作了规定,就国有资产的监督和对侵害国有资产权益,造成国有资产损失的法律责任作了规定。