解剖证券执法“生产线”

　　杭萧钢构案、带头大哥案……恶性违法违规案件被证券监管部门铁腕查处后，必给予市场以威慑与警示。然而，这个查处证券违法违规的“流程”，在外界看来，却是神秘而威严的。

　　多位熟悉内情的专家证实，在证券执法系统，已形成一条“发现、调查、处理问题”的“生产线”。

　　其中，前端涉及交易所、证监会稽查局和业务监管部门、派出机构等，后端涉及证监会行政处罚委员会、法律部等。各部门分工不同、职责不同，工作时互相协调、配合，从而实现对证券违法违规的立体监控、调查、处置。

　　大体说，交易所负责一线监管、自律监察，派出机构进行日常监管和现场检查，稽查系统立案调查，行政处罚委员会提交审理、行政处罚意见??这是证券执法“生产线”在证监会内部的流程。若涉嫌刑事犯罪问题，则由证监部门移送司法机关，进入刑事问责程序，至此，行政与刑事方得紧密配合。

　　这条“生产线”在保证证券执法效率的同时，更加强了对执法质量的控制。通过证监系统的自我约束与制衡，保证经过生产线的“产品”达到合格要求。

　　“原料采购”：案源输入

　　生产是需要原材料的，证券执法“生产线”的原料，即案源，来自各种渠道，大体可分证监系统内部和外部两个渠道。

　　“最主要的是内部渠道，包括交易所、各业务部门在日常监管过程中或稽查部门在监控过程中发现的线索。”接近管理层的人士向本报记者透露。

　　交易所作为一线监管部门，对二级市场和上市公司的信息披露实时在线监控，出现异常状况时，其监控系统就会报警。

　　比如有股价异动，则导致异动的股票账户将会直接受到监控；若上市公司有重大信息披露，信息内幕人及关联人在信息敏感期内有交易行为，亦会受到监控。

　　“这套交易监控系统，在全球亦属先进，也是最直接的案源。”上述人士表示。

　　根据“警报”的严重程度，违规行为属交易所职能内的，由交易所直接处理；超越交易所职能的，“警报”将直接上报证监会稽查局和相关业务监管部门。

　　“比如，发现有券商利用借壳搞内幕交易，相关资料会分报稽查局和机构监管部。”知情人士介绍。

　　与此同时，证监会各业务监管部门包括派出机构，在日常监管过程中，都会发现各种问题，这类问题基本线索比较清晰，为“生产线”提供了常规“原料”。

　　“上市公司违法违规这一块，过去主要是依靠日常业务监管部门包括派出机构，他们发现问题提出立案，稽查部门核查如果符合立案条件，就正式立案。”上述管理层人士说，而随着各种信息渠道的发展和违法违规行为的花样翻新，稽查部门逐步规范流程，加强了主动出击。

　　2005年证监会开始在上市部试行辖区监管责任制，则是日常“主动出击”的监管核心机制之一，其一般是在日常监管过程中发现问题，即去核查，若有重大违法违规行为的，就会要求立案。

　　据悉，稽查部门尤其是其负责立案的处室，每天浏览报纸、网络等媒体信息，注意投资者的动向及关注的热点，如上市公司是否利用媒体进行不规范的信息披露，是否有定向增发、重组、借壳上市等等容易引起股价波动的信息报道，进行全面搜索，及时发现违法违规线索。

　　“带头大哥777就是这么发现的，5月21日电视上报道说他的点击率超过了演艺人士徐静蕾，当时就觉得有点疑问，一个投资咨询的博客，在没有咨询资格的情况下，怎么会有这么高的点击率？经在网上查询，发现该博客涉嫌违法违规提供证券投资咨询业务。第二天，稽查部门就对其开始立案调查了。”一位经验丰富的稽查人员告诉记者，媒体已经成为不可或缺的案件来源。

　　与此同时，证监会网站上也接受到证券违法违规方面的投诉，而举报也是重要的案源之一。

　　“深加工”：调查+复核

　　案源一来，稽查部门的“CPU（中央处理器）”功能随即开始运转。

　　据悉，稽查部门确立了非常明确的办案流程图，包括案件受理、调查、复核和移送每一个过程，同时，制定了有关案件办理的各种规范格式、制度等，以保证处罚的一致性。

　　根据办案流程，来自各方面的违法违规的线索，通常是先到稽查部门的立案处，由该处先分析线索，做出基本判断，根据情况不同进行分别处理。

　　其一，若事情较小，会转由证监会相关部门电话提醒监管对象，注意行为的合规性，或约见监管对象，进行当面提醒。

　　其二，若涉嫌违法违规，将启动非正式调查程序。非正式调查一般交由派出机构进行，但如果案子比较大就直接由稽查局的大案要案处直接负责。根据非正式调查结果，如果发现问题不严重，一般会采用日常监管措施予以化解，调查行为随之终结；若确有违法违规的证据，则进入正式立案调查程序。

　　需要慎重的是，一旦立案即进入了正式的执法体系，就好比上了“发条”,必须走完“立案-调查-审理-处罚”整个流程，没有充分理由，任何人都不得阻断这一“业务链”。

　　“调查”工作，是证券执法生产线的“深加工”环节。通过调查取证，认清案情并予以定性。

　　此前证券执法架构中，稽查系统包括稽查一局和稽查二局，约50人左右；加上派出机构中的9个大区稽查局和36个稽查处，全系统共约300人，负责所有证券违法违规案件的调查工作。

　　“近一阶段，稽查系统运作原则更新为‘统一调配、统一管理’。”知情人士透露，新体制确立前，在集中接收案源后，一般案件由稽查一局交派出机构调查，涉嫌内幕交易和市场操纵的交稽查二局，其他重大案件交稽查一局的大案要案处，随即进入“艰苦卓绝”的调查阶段。

　　调查工作结束后，所有案件并不直接转给审理部门，而是交由稽查局内部的复核处进行内部复审。复核处是负责案件调查质量把关的出口。

　　“其目的是把一个高质量的‘产品’而不是‘半成品’，交给审理部门。‘高质产品’的标准是事实清楚、证据充分、认定准确，并要一一对应，证据链要非常清楚。”一位稽查人员说。

　　立案复核处人员通过审阅调查终结报告和相关卷宗，分析立案原因、调查取证过程等，判断事实是否清楚、证据是否充分、认定是否准确，如果有疑问则跟调查人员进行沟通，不够清楚的地方由调查人员去修改或补证，之后如果还存在意见不一致的地方，即上复核会讨论。

　　复核会要求稽查局的所有人员都参加，在会上，复核人员会站在调查人员及协调人员的对立面上，对具体问题提出自己的质疑，调查人员及协调人员要予以充分解释，复核人员对双方的意见、对事实和证据、对法律适用和处罚尺度等予以分析，最终做出自己的判断。

　　“如果在复核会上还有不一致的意见，就举手表决。”证监会内部人士透露说，调查部门一定要尽量生产合格的“产品”，否则会影响审理的效率。

　　此外，关于法规的运用、处罚的尺度，也可参照同类案件的处理记录，参会人员可以充分发表个人意见。

　　“生产线”流程至此将有两个出口：一是，若当事人涉嫌触犯刑律的，依法移交司法机关追究刑事责任，继续未竟之工作；二是，若须追究行政处罚责任的，交由证监会行政处罚委员会进行审理。如果审理认为涉嫌犯罪的，还会将案件转交司法机关。

　　“产品出厂”：处罚+移送

　　行政处罚委员会的审理，是对稽查“产品”的“定级”阶段。

　　据悉，行政处罚委员会的委员由从事监管工作多年、有良好专业知识背景的资深监管人员专职担任，目前的常规设置里是9个主审委员，再分别每人有一个助手，共18个人。

　　“在重大的会计、法律问题上也可以聘请外部专家，成立专家委员会，提供一些客观的意见。”知情人士说。

　　行政处罚委员会主审委员审查案件的事实、证据和法律适用，根据法律规定提出处理意见，处罚委员会合议作出决定，在此基础上形成行政处罚告知书，告知当事人。被处罚人若对处罚不服，可以在收到告知书的7天之内要求听证。由行政处罚委员会组织听证会，听取当事人的申辩。

　　听证结束后进行合议，程序类似于法院的“合议庭”，判断当事人所提供证据是否采信，原来要处罚的事实是否清楚，证据是否充分，认定是否准确，处罚是否适当。

　　“如果需要调整处罚结论，将合议如何修改处罚决定，改的理由要充分；如果认定准确，则维持原判，出具最终的行政处罚决定书。”证监会内部人士透露。

　　流程到此并未终结，如果当事人不服该行政处罚，还可以要求行政复议，由证监会法律部的行政复议部门具体负责，该部门有权对行政处罚结果提出异议。而如果复议结果还是维持原判且当事人仍不服判决，则可以到法院起诉证监会，也可到国务院申请行政终局裁决。

　　“科龙案当事人顾雏军就是经历了这一系列的流程，证监会行政处罚后，顾选择申请国务院行政裁决，终局裁决维持原行政处罚决定、行政复议决定，证明证监会的执法产品是经得起检验的。”一位稽查人员颇为自信地说，事实上，只有极少数案子会走完这全部的流程，大部分在行政处罚委员会作出行政处罚以后即告终结。

　　至此，行政执法流程全部结束。

　　“再加工”：

　　司法机关追究刑事责任

　　涉嫌犯罪的证券违法案件在移送公安机关后，即进入司法程序。直接负责的是公安部派驻在证监会内办公的证券犯罪侦查局。

　　证券犯罪侦查局要按照其工作流程，对行政机关移送的案件，按照管辖规定组织地方公安机关进行立案、侦查，如果达不到追究刑事责任的标准，则按照规定退回移送机关处理。

　　对侦查终结应当起诉的案件，则移送有管辖权的检察机关提起公诉。检察院认为案件的犯罪事实清楚，证据确实、充分，符合公诉条件的，即向有管辖权的人民法院提起公诉。人民法院最终依法作出判决，追究当事人的刑事责任。

　　整个证券执法的“生产线”即告收官。

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