外汇储备管理中的财政货币政策协调：国外经验与分析

　　世界各国的外汇储备管理体制因历史、本国货币在全球经济体系中的地位和汇率制度安排的不同而有所差异，既有完全由中央银行主导的外汇储备管理模式，也有由财政部主导的外汇储备管理模式。在完全由中央银行主导的外汇储备管理模式下，财政与货币政策在储备管理中的协调配合的要求并不高，但在财政部主导的外汇储备管理中，中央银行通常会积极地参与财政部的外汇储备管理，由于财政部和中央银行的职责的差异，在储备管理中它们会加以密切地协调配合。

　　一、大国开放经济外汇储备管理中的财政货币政策协调配合

　　大国开放经济实行的是灵活的浮动汇率制度，相对于其它发展中国家而言，它们对外汇储备的需求相对要小（当然，日本是一个例外，它是全球第二大外汇储备持有国），因为，这些经济体发行的货币本身是其它国家外汇储备的重要组成部分。例如，美国、欧元、英镑和日元都是国际储备货币。但是，尽管它们现在都实行了浮动汇率制，但其外汇储备管理体制却是在金本位时期或者是在布雷顿森林体系时期确立的，具有明显的路径依赖的特征。这些经济体的外汇储备管理体制虽然有明显的差异，储备的规模也相异悬殊，但在外汇储备管理中，财政和货币当局都有密切的配合。对大国开放经济中的外汇储备管理中，财政与货币政策的协调配合主要有以几个特点。

　　1、从外汇储备的持有者来看，这些经济体既有财政当局和货币当局各持有一部分外汇储备，也有财政主导下的外汇平准基金账户持有的。美国财政部拥有美国一半左右的外汇储备，美联储掌握着另一半，但是，美国财政部在外汇储备管理中拥有决策优先权，它主要通过外汇平准基金（ESF）来管理外汇储备。1934年的美国《黄金储备法》就规定财政部对ESF的资产有完全的支配权。英国的储备资产中，除了在IMF的储备头寸外，其他储备资产都存放于财政部管理的账户??外汇平衡账户（EEA）中，这是在1931年金本位制度瓦解以后确立的储备管理体制，英国于1932年设立了EEA，旨在为维护英镑币值提供资金；英格兰银行作为财政部的代理人，对账户的日常交易和投资进行管理。除了代理财政部对外汇储备进行日常管理以外，英格兰银行自身也持有外汇资产。日本在1951年制定了《外汇储备特别会计法》，确立了财务省主导下的外汇储备管理模式。日本的外汇储备由两部分组成：外汇基金特别账户中的资产和日本银行所持有的外币资产，但是，日本的外汇储备绝大部分都是由日本财政部持有的，日本央行持有的外汇储备量只占极少的部分。财务省管理外汇基金特别账户中的资产，日本银行受托于财务省提供会计服务。日本银行独自管理其自身持有的外汇资产的权利。在欧元区，欧洲中央银行和欧元区各成员国的中央银行都持有并管理外汇储备，欧洲中央银行（ECB）的外汇储备来源于欧元区各国中央银行缴纳的外汇资产，各成员国中央银行向ECB转移的国际储备资产是由他们各自在欧洲中央银行的资本所占的份额决定的，其中15%以黄金的形式转移，85%以由美元和日元组成的外汇形式转移。但是，各国财政在外汇干预及储备管理中仍具有重要的地位和作用。

　　2、大国开放经济经常利用外汇储备进行外汇干预，以维持当局所期望的汇率水平，但在这个过程中，财政当局和货币当局有明确的职责分工。从1962年开始，美国财政部和美联储就开始相互协调对外汇市场的干预，具体的干预操作却是由纽约联储银行实施的，联储是美国财政部的代理人。从20世纪70年代后期开始，美国财政部与美联储共同并平等地进行了几乎所有的外币操作，通常由每方各负担一半的干预资金。日本虽然是一个市场经济国家，但它对外汇市场的干预是比较强的。日本《外汇及对外贸易法》规定：“财务省长应该通过外汇交易和其他方式尽力稳定日元的外部价值”。《日本银行法》以及《外汇基金特别账户法》赋予日本银行作为政府（财务省）的委托代理人，在财务大臣认为有必要采取行动干预外汇市场时，按照财务大臣的指示，行使干预外汇市场以维持本币汇率稳定的职责。在欧元区，欧洲中央银行管理外汇储备的目标是保持外汇储备的流动性和安全性，以满足干预外汇市场的需要，在此基础上追求储备资产价值最大化的目标。ECB的管理委员会根据未来操作需要决定ECB外汇储备的投资决策，ECB告知各成员国中央银行后，各成员国中央银行通过相关的机构进行协同操作。但是，欧盟经济财政部长理事会在外汇干预中具有重要的地位和作用。马斯特里赫特条约明确规定，欧盟经济财政部长理事会（ECOFIN Council）可以对欧元的汇率体系达成正式协议，也可以确定欧元系统的汇率政策基本方向。虽然欧洲中央银行具体负责外汇干预，但ECB要么向ECOFIN提出建议，要么与ECOFIN进行磋商。同时，ECOFIN非常尊重ECB的意见，并不单独作出决定。

　　3、大国开放经济中，主要由中央银行负责储备管理的具体操作，但财政当局对储备管理拥有重要的决策权。在美国，ESF可以进行外汇操作，但它的操作都要经过财政部的许可，财政部负责制定和完善包括外汇市场干预政策在内的美国的国际货币和国际金融政策。此外，美联储主要通过联邦公开市场委员会来管理外汇储备，并与美国财政部保持密切合作。在日本，绝大部分外汇储备是由财务省持有的，但是，财务省并不负责具体的储备管理操作，日本央行根据财务省的指令具体地管理外汇储备。日本银行外汇平衡操作部对汇率、外债、外国股票市场、商品市场的变化等进行研究，并向日本银行政策委员会及其它相关部门报告，同时还需每天向财务省负责外汇市场干预的国际局外汇市场部报告，后者是财务省外汇干预的实际决策者。当汇率的变化被认为是很不稳定的时候，财务省的国际局外汇市场部与日本银行的外汇平衡操作部取得联系，获取相关信息以制定干预决策。

　　在英国，财政与英格兰银行在外汇储备管理中有明确的分工。英国财政部对于外汇储备的管理主要是战略性的，它决定是否需要干预外汇市场，并不参与实际的市场操作；英格兰银行的储备管理则是策略性的，参与实际的市场操作和日常的管理。英国财政部对储备交易的限制、储备投资的基准回报及可容忍的偏差、制定控制各类风险的框架、规定国家贷款基金的借款项目框架等提出指导意见。英格兰银行在相关法律规定的范围内，在与政府政策目标相一致的基础上，负责管理外汇平准账户（EEA），使持有储备的成本最小化，保持流动性与安全性，在此基础上实现储备的利润最大化。英格兰银行与财政部共同协商，决定财政部指导意见中的投资基准回报；在英格兰银行建议的基础上，财政部会决定是持有资产还是建立净储备的货币配置。

　　4、储备管理或外汇干预不应当对中央银行的货币政策产生不利冲击，也不应当影响中央银行货币政策的独立性。为了支持货币政策目标，英格兰银行自己持有的储备，这些储备并不属于英国政府的外汇储备，而是英格兰银行自身用于干预外汇市场以支持其独立的货币政策之需。在日本，日本银行作为财务省代理而进行的外汇市场干预是通过日本政府的账户，即外汇基金特别账户实施的。当需要卖出外汇时，日本银行则在外汇市场上出售外汇基金特别账户中的外汇资产；需要买进外汇时，所需要的日元资金主要通过发行金融票据（FBs）来筹集。财务省首先在金融市场上发行FBs筹借日元资金，再用此日元资金购买外汇储备。

　　二、小型开放经济外汇储备管理中的财政货币政策协调配合

　　小型开放经济的特点是经济的对外开放度很高，在汇率制度方面主要是货币局制或钉住汇率制，这意味着，小型开放经济中没有独立的货币政策，其货币的发行要以某种储备货币作为基础，并没有严格意义上的现代中央银行。但是，在外汇储备管理方面，财政当局和货币当局还要有密切的协调配合的。以新加坡为例。

　　新加坡的财政当局和货币当局都持有一部分外汇储备，但是，外汇储备主要由新加坡金融管理局（MAS）和新加坡政府投资公司（GIC）两个部门共同进行管理。由新加坡金融管理局持有的外汇储备主要用于干预外汇市场、作为货币督察局发行货币的保证；新加坡政府投资公司受金融管理局的委托，负责管理一部分新加坡外汇储备和政府盈余，维持储备资产安全，保持其长期购买力。2002年1月，原属财政部的货币督察局归新加坡金融管理局所属，从此，新加坡金融管理局开始负责货币的发行。按照新加坡《货币法》的规定，货币督察局按照在发行货币时，所发行的货币面额总值至少要有100%的货币基金中的国外资产支持。货币基金由货币督察局设立，其国外资产包括黄金、外币活期与定期存款、通知存款、国库券以及各种证券。从1981年开始，新加坡开始把汇率作为货币政策制定的中介目标，并以汇率稳定作为物价稳定的指标，以汇率稳定促使经济持续增长。新加坡实行钉住不公开货币篮子的汇率政策，新加坡金融管理局根据国内外市场情况更改货币篮子的内容，利用外汇储备干预外汇市场，从而维持新元币值的稳定。这一做法意味着新加坡金融管理局放弃了对于国内利率和货币供应量的控制权。