迟福林：改革发展新时期的基本公共服务-搜狐财经

　　迟福林：改革发展新时期的基本公共服务 ??在“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上的致辞

　　迟福林

　　2008年2月23日

　　中国是一个发展中大国，也是一个转轨大国。改革开放30年来，伴随着经济转轨和社会转型，中国实现了发展阶段的历史性跨越，其中一个重要的表现，我概括为由生存型社会开始步入发展型社会。

中国发展阶段的这一提升，给经济社会发展带来巨大的发展活力，同时也蕴含着深刻的社会矛盾。当前，改革发展呈现许多新的阶段性特征，与这一转变有很大的关系。其中，引起人们普遍关注的一个问题是，全社会公共需求全面快速增长与公共产品短缺、公共服务不到位，已成为新时期新阶段的突出矛盾。近几年来，国家出台了有关政策，把加强公共服务、推进基本公共服务均等化作为一项施政方针。但就此问题，目前各方面的认识并不一致。为此，面对发展阶段的变化，十分有必要就新时期的基本公共服务做出分析判断。

　　一、全社会公共需求呈现全面快速增长的客观趋势

　　中国由生存型社会进入发展型社会，一个突出的表现是生存性压力明显减弱，发展性压力全面凸显。从社会层面看，这个发展性压力集中反映在人的自身发展上。广大社会成员在解决了温饱问题以后，对义务教育、基本医疗、基本社会保障等公共服务提出了新的要求。在物质财富快速积累的新阶段，如何实现公平正义的分配，让社会成员平等地享受基本公共服务的权利，成为当前社会转型面临的一个重大问题。

　　消费结构变化体现出公共需求增长的趋势。同以往相比，当前广大社会成员的消费结构发生两个重要变化：一是食品与衣着等基本消费支出的比例在不断下降，从1990年的67.61%下降到2006年的46.15%；二是医疗保健、教育等消费支出比例不断上升，城镇居民在这方面的支出比例从90年代初期的10%左右上升到2006年的30%左右。这一结构性变化表明，公共需求全面快速增长确实已成为经济社会生活中不容忽视的重要趋势。

　　利益关系的变化对加强公共服务提出了要求。中国面临空前的社会流动和社会变革，使传统计划经济时代相对简单的社会结构逐步演变为市场经济条件下相对复杂的社会结构。社会结构的变化，伴随着利益关系调整、利益主体多元化等深层次的问题。当前突出的表现是城乡差距、贫富差距持续扩大，困难群体有增多的趋势，财富总量的增长与民生问题突出并存。新时期利益关系的变化增加了改革发展的复杂性，对基本公共服务供给和公共服务体制创新提出了更为现实的要求。

　　发展理念转变伴随公共需求的增长。从中国30年的实践看，发展理念经历了由“物质本位”到“以人为中心”的转变。进入发展型社会的新阶段，人们越来越关注发展对自身的促进作用，人们从满足基本生存为主转向追求自身发展为主。经济发展水平的提高为人的自身发展提供了必要的条件，但人的自身发展更直接地表现为对基本公共服务的实际需求。

　　从生存型社会进入发展型社会，构成基本公共服务需求快速变化的客观背景。理解新时期新阶段基本公共服务的许多问题，需要结合这些宏观的结构性变迁来分析、考察。

　　二、推进基本公共服务均等化重在制度建设

　　基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。新阶段公共需求快速增长的趋势，对基本公共服务制度创新提出更为迫切的要求。从现实情况分析，中国基本公共服务存在着水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题，究其根源，都与基本公共服务制度缺失相关。例如，基本公共服务供给短缺，有一个财力问题，但主要是财政支出结构不合理，公共财政体制不完善；城乡基本公共服务的严重失衡，根源是城乡二元的公共服务制度安排；公共服务体系建设滞后，很大程度上反映出行政管理体制改革不到位的问题。就是说，新阶段基本公共服务的制度建设尤为重要。

　　尽快建立城乡统一的公共服务制度。城乡基本公共服务供给的失衡，已成为新阶段统筹城乡发展的突出问题。长期以来，农村公共产品的供给主要不是靠公共财政，而是靠农民自己。由此，造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差距制度化。这种差距在1.2亿农民工群体上得到集中体现。由于受城乡二元的户籍制度和公共服务体制的限制，农民工在融入城市的过程中仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收入长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受义务教育困难等。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为缩小基本公共服务城乡差距和区域差距的焦点问题。从某些现实条件来看，应当说，当前改变城乡二元的公共服务制度的条件已经成熟，建立城乡统一的基本公共服务制度势在必行。

　　加快建立政府基本公共服务绩效评价体系。近年来，关注民生、保障民生已成为各级政府的重要任务。但由于基本公共服务缺乏严格的考核评价体系，执行中大打折扣。事实上，GDP的政绩观还在发挥作用，这使一些官员仍然习惯于抓经济总量、抓投资项目，而缺乏公共服务的概念。针对这种情况，加强基本公共服务，一个必要的措施是尽快建立基本公共服务绩效评价体系，从而约束、引导政府部门和官员的行为，提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。具体而言，应当尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，并且大幅度提高其权重；建立起严格的基本公共服务问责制，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，在此基础上建立相应的问责机制。

　　建立基本公共服务的社会参与机制十分迫切。与市场力量相比，大多数社会组织具有非盈利性的基本特征，其主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或者相似之处。而且，社会组织还可以利用其组织形式灵活、多样，活动具有自发性等优势，在其他主体无法充分发挥作用的某些基本公共服务供给环节起到更重要的作用。就现实情况看，中国社会组织的现状远不适应经济社会发展的实际需求。以这次雪灾为例，社会组织的作用可以说微乎其微，灾后社会慈善救助力度也十分不足。灾害是对社会应对紧急突发事件的能力和政府公共服务体系的考验。经验证明，一个社区社会组织性越高，其所受损失就越小。这次雪灾给我们思考有关公共服务体系和社会组织发育等问题提供了一个很好的案例。

　　三、基本公共服务在促进经济社会发展中的动力作用

　　构建基本公共服务体系所面临的任务十分艰巨，也带来某些压力。这里需要强调的是，基本公共服务，除了对于人的发展具有本体性的基础作用之外，更重要的是对经济社会的可持续发展发挥着巨大的推动作用。

　　加强基本公共服务，有助于推动经济可持续增长。一方面，在健康和教育领域的基本公共服务供给，有助于促进人力资本积累，替代物质资源的投入，提高劳动生产率和资源的利用效率，降低经济增长对物质资源投入的依赖；另一方面，基本公共服务的供给，特别是基本社会保障水平的提高，有助于增加居民对未来的稳定预期，减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，增加消费对经济增长贡献份额。这都是新时期推动经济发展方式的转变和经济结构优化的重要因素。

　　当前，以公共服务为重点的政府消费已成为政府宏观调控体系的重要组成部分。各级政府调整财政支出结构，增加与民生密切相关的公共产品供给，既可以有效降低投资，减少政府支出对竞争性领域产生的“挤出效应”，又可以拉动消费，保持宏观经济的稳定。

　　加强基本公共服务，是缓解社会矛盾、促进社会公平的重要手段。当前，民生问题与基本公共服务直接相关。保障全体社会成员的基本公共服务，有助于缩小初次分配可能造成的不平等；有助于减少绝对贫困，为贫困人口和有可能陷入贫困的低收入群体提供基础的保障，有利于形成有效的社会安全网；有助于弱势人群获得基本的经济机会，防止收入差距的进一步扩大。就是说，为全社会提供基本而有保障的公共服务，是化解社会矛盾、促进社会和谐的关键举措。

　　加强基本公共服务，构成深化改革的重要内容。就现阶段而言，加强政府公共服务职能，与进一步促进经济又好又快发展一样，构成新时期改革的动力来源。基本公共服务供给中的某些矛盾和问题，是这些年政府主导型经济运行机制、经济建设型政府模式存在问题的集中体现。当前，全社会公共需求的全面快速增长，对建设公共服务型政府提出了迫切要求，并成为建设良好公共治理结构的重要推动力。

　　新时期新阶段，面对发展性压力，一方面需要进一步加快市场化改革，以尽快转变经济发展方式，应对资源环境对经济发展的挑战。另一方面也需要加快社会体制、政治体制、文化体制的变革和创新，以加快建立惠及13亿人的基本公共服务体系，扩大人们的自由选择权和参与权。为此，要以人的发展为目标，使改革及时、主动地从经济领域拓展到政治、社会、文化等各个领域，促进改革的全面深化。

(责任编辑：李淑琴)

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