极端天气彰显交通运输服务保障体系不足

　　极端天气彰显交通运输服务保障体系不足

　　??专访国家发改委综合运输研究所副所长吴文化

　　现行的按运输方式分部门管理的体制最大的弊端就是部门垂直管理，相互之间缺乏有效的衔接协调与沟通。管理部门的执行力局限在本系统内，部门主义造成交通运输资源难以共享，运输服务信息自我封闭，相互之间竞争有余而协调配合不足

　　文/本刊记者 朱娅琼

　　2008年元月中旬以来，正当我国进入春运高峰期之时，南方大部分地区罹受突如其来的数十年不遇暴雪和冻雨袭击，造成大面积道路积雪结冰，车辆通行受阻；部分地区电力供应设施受损造成京广铁路等线路运行中断；受灾地区机场起降困难致使大量进出港航班取消或延误。

　　在党中央、国务院的通力领导部署下，灾区政府、广大群众、部队官兵齐心协力，铁路、交通、民航、公安等部门紧急出台应急预案，积极进行抢险救灾，将灾难损失降到最低。目前，我国主要受灾地区或区段的运输线路通行已经得到恢复。

　　50年一遇的天灾与季节性运输高峰相叠加，使得交通运输各个领域陷入无所适从和被动应对的临时性忙乱境地。这样的窘迫状况也对我国转变交通运输发展理念、加强交通运输应急管理能力、提高运输组织协调水平、完善社会化交通信息服务等敲响了警钟。就此问题，《中国投资》专访了国家发改委综合运输研究所副所长吴文化。

　　《中国投资》：此次南方雪灾使铁路、公路、民航等多种运输方式运行受阻，并由此造成人员、车辆大量滞留。您认为，出现这种状况的主要原因是什么？

　　吴文化：此次南方雪灾造成铁路、公路、民航等运输方式在灾区运行受阻是一次突发性偶然事件，这是多种因素综合作用的结果。

　　首先，南方大面积、长时间的雨雪天气是一次非常态的气候异常现象，由于南方广大地区极少经历这样恶劣的气象条件，电力、交通等基础设施在设计、建设与运行管理等方面缺乏应付这样特殊情况的建设规范和经验。

　　其次，就交通运输各领域而言，由于春运期间是我国煤炭等重点物资运输需求高度集中和中长途跨区域人员流动性最大的时节，也是考验各种运输方式服务保障能力的高峰季节，使得高强度旅客运输、物资运输与运输能力供给不足的矛盾凸现。春运期间，我国铁路系统总体能力不足的问题充分显现，部分公路区段与民航机场运输的能力接近或达到饱和。

　　再者，南方地区大面积持续的暴雪造成公路、民航运输线路中断或通行能力大幅度降低，众多客流被迫转向“全天候”的铁路运输，使铁路客运的压力陡然加大。雪灾造成京广铁路等电力牵引线路部分区段的供电中断，这条纵贯南北的大动脉顿时陷于停运状态；京珠高速等公路干线因冰雪封闭；民航机场也因冰冻关闭。由此造成大量返乡学生流、民工流、探亲流滞留在广州等大城市火车站、公路客运站和机场。

　　此外，面对此次南方低温雨雪造成电力需求大幅度增加、许多发电厂煤炭库存减少、发电厂煤炭频频告急的特殊情况，为保证电厂正常发电大幅度增加了铁路煤炭运输需求，进一步加剧了本已捉襟见肘的铁路运输紧张形势。

　　在多种因素的综合影响下，部分地区或线路的运输系统近乎瘫痪，各运输部门的原来春运预案都难以发挥应有的效果，致使仅仅限于每年都面对的一个交通运输解决方案问题变成为一个关乎社会经济安全稳定运行的大问题。

　　《中国投资》：此次南方雪灾暴露了我国交通运输机制体制上存在的哪些问题？

　　吴文化：此次因南方雪灾造成铁路、公路、民航运输系统濒临瘫痪，各运输部门积极抢险抗灾，在他们的无私奉献与共同努力下，目前，我国主要受灾地区或区段的运输线路通行已经得到恢复。但也从中暴露出长期以来我国交通运输发展中的诸多深层次问题。

　　首先暴露出我国交通运输发展长期存在的“重建设而轻管理”的问题，在运输组织管理尤其是特殊情况下的组织保障缺乏准备。与国外相比，我国交通基础设施建设近几年进步很快，但是在如何提高交通服务、引导交通需求、提升交通管理水平上，还需要进一步努力。

　　其次说明交通运输管理水平不高，各种运输方式组织协调能力弱。我国现行的按运输方式分部门管理的体制最大的弊端就是部门垂直管理，相互之间缺乏有效的衔接协调与沟通。管理部门的执行力局限在本系统内，部门主义造成交通运输资源难以共享，运输服务信息自我封闭，相互之间竞争有余而协调配合不足。各部门重基础设施建设而轻视运输服务质量，行业管理往往以不出事故或少出事故为出发点，管理手段以简单便利为考虑而缺乏人性化的公共服务意识。

　　在正常的社会经济运行环境中，上述问题往往被旺盛的运输需求所掩盖，但在如同此次南方雪灾这样大范围的突发性事件面前，交通运输管理水平不高、各种运输方式组织协调能力弱的弊端便显现无遗。例如遇见事故或自然灾害，就习惯于采取“封”“堵”手段而疏于“疏导”，例如此次雪灾中大量的高速公路多次发生区段性封堵；有的跨区域、跨省的公路，部分区域内不能通行，相关部门间协调不力，造成这些道路上车辆拥堵、有进无出的状况。

　　其三，表现出我国各交通管理部门应对突发性事件的机制不完备，应急准备不充分，反映较慢，缺乏突发事件应急预案。不可否认，经历着年复一年客流持续增长的春运考验的铁路、交通、民航等运输管理部门都高度重视春运工作并提前制定春运方案与应急预案，但是，没有一个运输管理部门预先对南方地区持续发生大面积降雪对交通运输可能产生的后果提出应急预案。也许交通管理部门会认为问题出在气象部门或电力供应部门上，但事件发生后采取果断及时的措施是一个管理部门应急能力的重要体现。

　　当交通中断或瘫痪时，交通系统应当负担及早对公众特别是出行者的告知与疏导责任，订购票与退票应急机制应迅速进行调整，旅客、车辆的疏散与安置应尽可能得到妥善解决，而实际发生的情况是，在铁路已经中断运行的情况下，数十万上百万人依然涌向火车站、公路客运站或机场；高速公路前方已经封路，而后方的车辆还在不断地向前涌去造成更严重的拥堵，等等。在信息技术高度发达的现代社会，如果我们的管理更加精细化、人性化，是可以将灾害造成的影响或损失程度降低到尽可能小的程度。此次南方雪灾对铁路、公路和民航造成如此全面的严重影响，确实出乎交通管理部门的意料之外，但各部门均准备欠充分，反应不及时，缺乏突发事件应急预案是不争的事实。

　　《中国投资》：对于我国交通运输信息管理与公共服务水平的提高，您有何建议？

　　吴文化：发达国家的交通发展经验表明，在交通硬件设施加快发展的同时，提高交通管理能力与公共服务水平能够最大限度地发挥交通设施的功能和效率。以信息网络为特征的现代通讯技术的高度发展，为交通运输信息管理与公共服务提供了技术平台。

　　我国交通运输各领域不同程度地存在重建设轻管理，重硬件轻软件的现象，依靠信息技术加强管理、引导需求和提供公共服务的意识薄弱。不同运输部门之间信息共享、管理部门与公众之间的信息交流互动机制明显不足。

　　此次雪灾说明我国面向社会公众的交通运输与出行信息体系缺失，以出行信息服务为基础的交通需求引导机制几近空白；应该以近期南方极端气候灾害对交通运输影响与教训为契机，建立综合性的社会化公共信息管理系统和紧急情况与突发事件下应急信息发布制度，全面推动我国交通运输信息管理能力与公共服务水平的提升。

　　《中国投资》：铁路发展滞后给此次交通困境带来哪些影响？

　　吴文化：铁路是适合我国国情的大运量骨干运输方式，但是由于我国铁路发展滞后、运输能力刚性约束强，缺乏应对突发事件的冗余缓冲能力储备，一旦遭遇重大突发事件，便造成交通领域的连锁反应。

　　铁路运输能力不足是长期困扰我国交通运输发展的主要问题之一。铁路运输能力刚性约束强，在平时一些主要干线上已经显露无遗，每年春运更是考验我国铁路运输能力的标杆性时节，铁路部门想方设法将运输能力发挥到最大限度来保证春运客货运需求。近年来，虽然由于公路、民航分流了春运期间新增客流的绝大部分，铁路“一票难求”的状况依然严重，铁路客流连年创新高是以运输能力得到最大发挥，甚至以牺牲部分货运为代价的，一旦出现意外事故或突发事件的干扰，处于运输能力极限的铁路运输便受到严重影响并波及到公路、民航等其他运输方式。

　　像此次南方雪灾对铁路京广干线造成如此严重的灾难性影响，在过去几十年是罕见的，我国目前的铁路系统缺乏应对突发事件的冗余缓冲能力储备，面对日益增长的旅客运输需求，只有加快铁路发展，才能从根本上消除铁路运输瓶颈，否则，类似的现象还会重演。

　　需要强调的是，此次抢险抗灾过程中，铁路部门高度集中的体制、半军事化的管理方式有助于他们迅速调集大批人力物力投入抢险，其快速反应机制对于抢险抗灾发挥了重要作用。但是，这并不意味着这种政企不分的管理体制在常态时也对铁路事业发展有所裨益，事实上僵化的体制恰恰是我国铁路建设滞后于其他交通方式的主要原因。因此，在抢险抗灾后，铁道部体制改革的步伐不能因此而停顿不前。与此同时，铁路部门可以从中吸取经验教训，建立应对自然灾害或人为灾难等紧急状态的应急保障机构，做到未雨绸缪。

　　《中国投资》：我国公路、民航等交通领域暴露出哪些问题？

　　吴文化：此次南方雪灾充分暴露出公路、民航抗灾害能力差，清障救灾设施明显不配套的状况。如南方地区的公路、机场除雪除冰设施缺乏，面对道路积雪结冰，只能采取封路的办法阻止车辆通行。由于南方地区车辆缺乏轮胎防滑设备，封路造成的结果是，积雪没有车辆的碾压越积越厚，终致完全无法通行。交通清障救灾设施不足或人力清障不及时有成本因素的考虑，也有管理理念与服务意识方面的问题。以“封”代“疏”的管理方式除了服务意识的因素外，更主要是为避免事故责任而选择的简单便利化方式。

　　《中国投资》：通过这次南方雪灾对我国交通运输服务保障体系造成的压力与影响，我们从中可以得到什么启示？

　　吴文化：首先，这次雪灾警醒我们，加强交通运输综合协调与管理能力建设，已经成为交通运输发展中不容忽视的任务。交通运输是一个综合性系统，包括各交通运输管理部门的协调、各种运输方式之间的协调、各种运输方式内部设施与设备的建设和组织管理的协调等等，这在自然灾害和特殊情况下尤为重要。国家应建立必要的有权威的协调机构，包括临时性应急指挥机构等，制定相应的管理制度，加强交通运输的综合协调与必要的统一管理。

　　其次，要加强与交通运输相关联的行业领域的沟通与协调，建立交通运输各领域的预警与应急保障机制。加强交通运输行业与综合协调管理部门以及能源供应、气象、公共安全等相关部门的沟通与协调。国家可借鉴美国等国家建立专门的综合性应急管理机制和法律保障制度，将交通运输作为主要的高风险领域之一统筹管理。如成立类似于美国紧急救援管理署那样的国家应急管理中心，而不是总在灾难发生之后才成立临时性的协调机构。铁路、公路、民航等运输行业应按照各自行业特征进行详细的灾害风险评估，找出薄弱环节，在此基础上建立各自的服务持续计划和灾害恢复计划。这些计划不仅要建立，而且要定期测试，并根据新的情况不断充实修改和完善。

　　再者，要转变交通运输发展理念，加快推进交通运输结构优化，增强公路、民航等运输方式的替代性与机动性。从长远考虑，加快铁路发展，全面提高铁路运输能力，从根本上消除主要干线或重点区段的铁路运输瓶颈；通过完善公路、民航等领域的配套设施，转变管理理念，强化部门间协调和上下沟通机制；增强公路、民航等运输方式的替代性与机动性，全面提高抗灾应变能力。如在基础设施规划与建设时要考虑万一干线公路中断，车辆通过局部公路绕行或疏散方案等，要重视建设与高等级公路平行的迂回通行道路，在紧急情况下对干线公路进行分流。

　　最后，要全面提高交通运输各领域的信息管理水平，完善社会化交通运输信息服务体系，提高在突发事件中的应对与处理能力。