公益信托：抚慰受灾同胞心灵的制度选择 -搜狐财经

　　策划人语

　　“5?12”四川汶川大地震后，社会各界纷纷慷慨解囊，踊跃向灾区捐款捐物支援抗震救灾。截至日前，国内及海外华人的各类捐款已超过上百亿元人民币，创下了史上同类捐款的纪录，彰显了中华民族血浓于水的深厚感情和“一方有难、八方支援”的传统美德。

　　随着捐款数字的不断上升，社会对如何用好这些善款开始关注。尤其是在灾后重建陆续展开后，社会对善款运用的关注度进一步上升。怎样让国人的爱心捐助用到灾区最需要的地方，怎样防止挪用侵占善款的行为发生？从国际经验上看，建立公益信托制度，不但可以消除民众在捐赠过程中的种种疑虑，而且可以使捐赠工作长期化，同时它也是抚慰受灾同胞心灵、发展公益事业的最优制度选择。为此，在灾难之后，让我们关注公益信托，呼吁尽快在我国建立公益信托制度，以加快推动我国公益事业的发展。

　　“5?12”四川汶川地震后，海内外华人热血相助，捐赠热情空前高涨。若再往前看，相信每一位公民都有过捐赠的经历，为失学儿童、为贫困母亲、为灾区重建。但是，捐赠者在奉献自己爱心的同时，往往也会心存疑虑，有多少所捐之钱物能用于失学儿童、贫困母亲或灾区重建？为什么人们会有这样的担心和疑虑？其根源在于我国还没有建立起一项具有操作性的制度，以保护民众的慈善热情、维护捐赠者的利益。尽管在2001年颁布实施的《信托法》中制定了保护民众参与公益事业热情、鼓励发展公益事业的原则规定，确立了一项对扶贫救灾有里程碑意义的制度??公益信托制度，但由于多方原因，这项制度至今未能发挥作用。

　　在西方发达国家慈善事业的发展过程中，公益信托制度发挥了积极作用，这一点得到了行业内的普遍认同。在遭遇大灾之时，借鉴国际经验尽快推出我国的公益信托制度，引导信托公司开展公益信托业务，不但可以消除民众在捐赠过程中的种种疑虑，而且可以使捐赠工作长期化，这一举措必将成为抚慰灾区同胞心灵的最优制度选择。

　　公益信托是发达国家开展慈善活动的一项重要手段

　　在发达的西方国家，如美国、英国、加拿大等国，为了满足民众参与慈善活动的需求，创设了公益信托。在这种制度构架中，财产持有人（委托人）运用信托原理，通过信托机构或其他金融机构（受托人）设立公益目的的信托账户，受托人按照委托人的要求，将信托账户上的财产运用于某一群体或用于办理某类公益事业。委托人交付的钱或物可扣减其应税税基。

　　从西方国家的经验看，自上世纪90年代以来，越来越多的捐赠人选择设立公益信托的方式实现自己的慈善目的，传统模式（慈善基金会）的比例在逐渐下降。这是因为：第一，公益信托具有灵活性。可以由委托人根据自己的意愿自主设立某一类的公益信托，在资金额度上没有规模限制。第二，公益信托具有主动性。可以通过受托机构设计公益信托产品，向委托人进行推介，使更多的民众参与公益事业。第三，公益信托具有持久性。公益信托可以无限期存续，当受托人不具有管理公益信托财产的能力时，可以依法予以更换，不影响公益信托的存续。第四，公益信托运营成本低。公益信托不属于法人，自身没有常设机构，其管理由专业受托机构负责，通常每年仅向受托机构支付公益信托财产总额1％甚至更低的管理费，无需支付其他额外成本。第五，公益信托有利于公益财产的保值增值。受托机构具有公益法人所不可比拟的理财能力，它可以根据公益信托合同约定的投资范围（一般只能用于存款、购买国债或小比例投资于市场风险低的金融产品），最大限度地保证公益信托财产的安全和增值。第六，公益信托透明度高，有利于对公益财产的多方位监管，通过公益事业管理机构、委托人、受托人、信托监察人的共同参与，改变了基金会模式下自管自用的情形，使受托人的行为得到有效监督。

　　我国具备发展公益信托基础条件

　　通过近年来的努力，我国也具备了发展公益信托业务的基础条件。首先，建立了发展公益信托的基本法律制度。2001年颁布并实施的《信托法》对利用信托制度开展公益事业给予了充分的肯定，对公益信托的定义、监管、运营等做出了原则规定，并明确表明“国家鼓励发展公益信托”，由此可见，国家对广大人民利益的关怀，以及对利用信托制度发展我国公益事业的支持。另外，在《信托公司管理办法》中，也明确规定了信托公司可以根据法律法规规定开展公益信托活动，从而为信托公司开办公益信托业务打下了基础。

　　其次，有一批基本合格的公益信托受托人队伍。在我国“分业经营、分业监管”的总体金融监管框架和监管法规体系下，具有承担公益信托受托人能力的机构，目前只有信托公司，信托公司对公益信托业务也有浓厚的兴趣，而且部分信托公司已经开展了公益信托业务的探索，积累了一定的经验。汶川地震发生后，不少信托公司都在积极思考如何运用公益信托制度为灾区建设贡献一分力量。

　　第三，发展公益信托具有强大的现实需求。我国是发展中国家，公益事业保障水平较低，建立公益信托制度，发展公益信托，将有利于改善和提高社会中需要帮助人群的物质和文化生活水平，加快社会主义和谐社会的建设，特别是在自然灾害来临时，将有利于灾区重建和灾民生活的稳定。但目前我国的公益事业并不发达，据分析，其原因之一是缺乏合理的制度安排和具有高社会公信力的机构，影响人们参与公益活动的激情，广大民众的参与积极性较低。根据国内的有关调查，我国目前100多家公益法人掌握的公益资金仅占国内GDP的0.1％，而在美国占到了GDP的9％；国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠记录的不超过10万家，99％的企业没有参与过公益捐赠；历次自然灾害发生以后，包括四川汶川地区发生特大地震灾害后，广大市民和经济实体均有通过常设渠道和制度进行捐赠的愿望，但由于接受捐赠的机构和组织在财产管理和运用上缺乏强力监管、财产去向透明度不高，可能出现损伤捐赠者捐赠热情的现象，因此，需要有监管更严厉、管理更规范的机构为捐赠者服务。信托公司作为一类接受银监会监管的金融机构，与其他接受捐赠的机构相比更能维护捐赠人的利益，保护捐赠人的捐赠热情。

　　让公益信托在灾区重建中发挥作用

　　由于信托公司是具有开办公益信托业务法定功能的惟一金融机构，因此，如何引导信托公司开展公益信托业务即成为公益信托制度能否为灾区建设发挥作用的关键所在。就现实情况看，信托公司能否顺利开办公益信托业务，还需要解决几方面的问题：

　　一是制定监管规章。公益信托业务与信托公司目前办理的信托业务存在较大区别，监管和经营有不同的要求，银监会现有关于信托业务的监管规则，不能适应公益信托业务的运营特点，需要就公益信托业务制订专门规章。另外，依据《信托法》的规定，公益信托的设立和受托人的确定，须经公益事业主管部门的批准；公益信托项下财产的管理和运用状况须接受公益事业主管部门监督等，这表明公益信托是一项跨部门管理的业务，因此，监管规章的出台有赖于民政、税务等部门的协作。

　　二是选任合格的信托公司开展公益信托业务。由于公益信托目的的特殊性，从而对办理此项业务的信托公司会有特殊的要求。能够办理公益信托业务的信托公司，除了应该是一家稳健经营、符合现有监管要求的机构外，起码还应满足以下条件：第一，必须有较高的社会公信力，公司治理健全，管理规范，广大民众愿意通过其实现从事慈善事业的目的；第二，股东和管理层具有为公益事业服务的意愿，经营者有良好的职业操守；第三，熟悉公益事业的业务流程和运营特点。根据这些条件，再对有意愿办理公益信托业务的信托公司做进一步审查，确保公益信托业务的顺利进行。

　　三是建立受益群体的确认程序和确认标准。信托公司可以通过自身努力并经批准后发起设立公益信托，接受他人委托为公益目的管理运用信托财产，但要将信托项下的财产运用于灾区、运用于需要帮助的群体，则需要借助于相关部门和地方政府的力量，建立受益人的确认程序和认定标准。如果这些问题能够得到妥善解决，公益信托为灾区重建工作发挥作用将可能成为现实，灾区同胞受伤的心灵将多一分安慰。

　　（作者为银监会非银行金融机构监管部法规处处长、博士）