财政支农体制迫切需要改革创新

　　要进一步发挥财政政策的作用，提高财政支农的效益，还面临着一些体制机制方面的障碍，迫切需要改革创新。

　　迫切需要划分中央和地方事权，为匹配财力奠定基础

　　中央和地方的事权不清，必然带来责任不明，相互博弈，相互“钓鱼”。

目前各级政府在农业投入方面的事权划分，缺乏一个科学规范的制度规则，缺少一份详尽的事权清单，哪些事务由哪一级政府承担，哪些事务由几级政府共同承担，哪些事务由集体投入，哪些事务由农民投入，分别应该投入多少，都没有明确具体的规定，以致有的政府和市场的关系、国家和农民的关系、中央和地方的关系发生扭曲，“越位”、“缺位”现象很多。在事权关系不清、责任不明的条件下，中央要求地方政府的财力向农业倾斜，往往不能落实；地方更多的是期望中央财政加大农业投入，实际上是相互“钓鱼”。有的时候，中央财政加大了投入，还往往对地方产生了“挤出效应”，地方该安排的资金、有能力安排的资金也不安排了，而是将资金投入到其他的经济社会建设之中；如果中央财政明确要求地方按一定的比例投入，地方则叫苦连天，认为中央给地方增加“配套压力”，地方承受不起。这种相互博弈的结果，造成地方政府对中央财政支农投入的依赖性越来越强，中央财政要管的事情也越来越多。加上部门又不断地要求中央财政对本部门的事情都能给予支持，使农业投入的责任主体也越来越混乱，严重影响到了财政支农投入的效益。

　　只有理顺中央和地方在农业投入方面的关系，使财权和事权划分清晰、合理匹配，财权与事权较好地呼应，才能保障财政支农政策的稳定性、一致性和有效性。建议像当年划分财权一样，划分中央和地方的事权，建立具体、明确、量化的事权关系。实际上，财权的划分是比较难的，因为这是直接利益关系的调整，但这个难关我们已经冲过来了。事权关系的划分，难度并没有这么高，这件事能够做到，也到了非做不可的时候。

　　就农业的事权划分而言，可以根据事权数量、事权责任、事权主体、事权难度等综合因素来界定。大体上要考虑三个方面：一是要明确中央与地方的职责；二是要明确各相关部门的职责；三是要明确部门内部各内设机构的职责。其中，中央和地方的职责划分最为关键。中央应当主要承担或者与地方共同承担一些关系国计民生的重要事务。例如主要农产品的生产、重大动物疫病防治、生态安全和环境保护、基础设施建设、重大自然灾害救济等，不能面面俱到、什么都管。此外，在事权明确的基础上，中央对地方的补助方式、承担比例等也要有明确的规定，并且一定几年不变。

　　迫切需要整合政策资源，为提高资金使用效益奠定基础

　　目前支农资金分散在各个部门，多头管理，带来很多问题。首先是支农政策缺乏总体规划和通盘考虑，干一件事设一项资金；出现一个事，安排一笔钱。如病虫害防治，就有棉铃虫防治经费；草原蝗虫防治经费；农区蝗虫防治经费；小麦条锈病、水稻螟虫、稻飞虱、水稻枯叶病防治经费，林业有害生物防治经费等多种专项资金；再比如，要求实施良种补贴的也越来越多，不仅包括玉米、水稻、小麦、大豆、棉花、油菜、天然橡胶、生猪、奶牛、蛋鸡等，有关部门和地方还要求对花生、马铃薯、青稞、草种、甘蔗林木给予良种补贴。按品种一项一项地设立补贴制度，必然影响到粮食等重点农作物良种补贴政策的效应，而且，这些补助的发放，工作量大，行政成本高多头管理，监管难度很大。加上农业自身的多功能性和农业发展目标的多元化，有的政策缺乏通盘考虑，执行中经常出现新的想法，致使财政支农的预算频繁地追加而且无规律性。某省省2007年省级财政支农预算增加4个亿，其中3个亿是临时追加的。其次是多个主管部门分别掌握着同种性质的支农资金。如农业部门有转移培训的“阳光工程”和新型农民科技培训工程，乡镇企业有绿色证书培训工程，扶贫部门有贫困地区农村劳动力技能培训，建设部门有务工人员技能培训，劳动部门、妇联也有类似的培训资金。往往同一项目多头申报，多头立项，难以使有限的财政资金做到统筹安排、合理配置，给项目资金的管理、协调、监督也带来很大难度。

　　因此，必须加快支农政策资源的整合，逐步改变财政支农资金渠道多、分类不合理的状况，按照市场经济体制和公共财政体制框架的要求，适当归并支农资金，突出财政支农资金的公共性。

　　迫切需要规范预算管理制度，为精细化管理奠定基础

　　

　　目前预算管理还存在一些不规范的问题，一是预算执行不严肃。经常出现预算定下来后，又提出增加支农政策和支农资金的要求，使财政部门在工作中往往处于被动应付的局面。二是专项支出的申报存在很大的随意性和盲目性，缺乏科学的论证。有的部门提出的需求很大，却没有什么依据，就是要求增加投入、设立补贴项目等。另外，由于部门预算中专项支出越来越多，又不可能每一项支出建立一个管理制度。因此，有的支出到底干什么，没有明确的依据，造成监管困难。三是部门利益刚化，某项支出一旦纳入部门预算，就只能增不能减，财政支出结构缺乏动态优化机制，增加了大量的协调工作。

　　因此，必须抓紧规范预算管理制度。一是要强化和规范预算的编制和执行，减少追加预算的随意性。要提高预算年初到位率，切实增强预算编制的科学性和准确性。对追加预算事项和预算确定之后提出的新的政策要求，要从严把关。除特殊情况外，需要解决的区域性政策问题，要在现有政策框架内解决；需要追加的资金，要通过调整现有预算盘子解决。二是对部门预算中的专项支出进行严格管理。要调整归并一些零星分散的专项资金；对新增的专项要严格控制，必须事前进行充分论证；同时，对部门预算中的专项资金要尽量明确具体的用途和开支范围，为监管提供依据。三是建立支农资金全程绩效评价制度，做到绩效考评、预算编制和预算管理有机结合，把绩效考评与管理责任以及资金分配、项目立项挂起钩来。