城乡统筹必须跨越“三重门”

　　止血 补血 造血

　　??城乡统筹必须跨越“三重门”（上）

　　统筹城乡经济社会发展，推进社会主义新农村建设，必须首先重点针对“三农”血流不止的现状，断然止血。

　　流血不止、补效大失；补而不足、元气难复；元气亏虚、血何以造！城乡统筹必须跨越“止血、补血、造血”三重门。

　　■刘奇

　　为在一穷二白的基础上推动工业化、城市化，建国后我们一直通过工农价格差、城乡剪刀差向城市和工业提供丰厚的原始积累。中央党校教授周天勇称：“农民建国后为工业化和城市化提供的积累，最保守的估计也高达３０万亿。”（《中国经济时报》２００７．７．９）长期的农村大出血，导致“三农”多病缠身，况且这种大出血不是毛细血管的渗漏，而是主动脉的放流。近年来，中央和各级政府虽然采取许多措施为三农补血，但失血过多而仍在血流不止的现状，使其造血功能极度衰微。因此，统筹城乡经济社会发展，推进社会主义新农村建设，必须首先重点针对“三农”血流不止的现状，断然止血。

　　流血不止、补效大失；补而不足、元气难复；元气亏虚、血何以造！城乡统筹必须跨越“止血、补血、造血”三重门。

　　止血

　　进入２０世纪９０年代，我国逐渐步入工业化中期，在经济基础上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，但体制惯性中残存的二元结构仍在发挥作用。并且随着工业化、城市化、市场化程度的加深，农村劳动力、资金、土地等生产要素向城市单向流动的趋势逐步强化，农村资源流失的“空心化”现象日益突出。一是金融。上世纪９０年代以来，农村金融机构事实上已经成为从农村“抽血”的主渠道。专家估算，每年约有七八千亿元资金通过金融渠道流向了城市，平均每个县高达３亿元以上。二是土地：有关研究表明，城乡土地市场价格差已成为９０年代以来“以乡养城”的新形式。改革开放以来，城市从农村征用了近３亿亩土地，但征地补偿到农民手中的钱却微乎其微。国土资源部统计的数据显示，２００６年全国土地出让金总额达７０００多亿元。北大中国经济研究中心平新乔教授的调研结论是，这一金额保守估计超过１万亿元。而一些学者通过调查发现，农民得到的补偿只占土地出让价格的百分之几，加上村集体获得的补偿也只占１０％左右。这种通过土地征用变相积累的资金几乎全部投入到城市建设，农村付出的是高达四五千万“三无”（无地、无业、无保）农民的沉重代价；三是劳动力：农民进城务工、转移就业是工业化、城市化的大势所趋，但问题的关键是务工农民并没有按照市场规律获取报酬、分享收益，普遍面临“劳动力价格剪刀差”的侵害。根据中国社科院的调查，农民工每天工作时间普遍长达十几个小时，但月工资却比城市劳动者少近８００元。农民工每人每年可为城市贡献２万－３万元的生产价值，但带走的年工资却不足万元。同时，大量素质较高的青壮年外出务工、求学就业，造成农村从业人员整体素质快速下降，建设新农村、发展现代农业一时主力难觅；四是环境污染：城市对农村的环境污染，是三大要素流失之外一个重要的隐性失血。目前全国受污染的耕地高达１．５亿亩以上，约占全部耕地的１／１０以上，每年造成的直接经济损失高达数百亿元。城市对农村的环境污染不仅直接造成农民的经济损失，变相抽取农村财富，同时也危及农村人的健康，影响子孙后代，更为未来的城乡经济发展留下巨大隐患。

　　三农“大出血”是长期持续的主动脉大出血。因此，只有止血，才能使支农惠农政策见到成效。２００７年，国家财政投入农村的总量近４０００亿元，只及农村通过金融渠道流向城市资金的一半。“边输血、边抽血”的局面如不能扭转，各项惠农政策就会大打折扣，统筹城乡发展所带来的支持效应就会大为降低。只有止血，才能使扩大内需成为可能。我国目前的经济高速增长主要靠的是投资和出口拉动。而良性的经济结构应是靠内需拉动，我国内需的巨大市场潜力就在农村。２０世纪９０年代中期以前，由于各种生产要素能够较好地支撑农村发展，农民收入增长速度连续多年快于城市，农民购买力大幅度提高，１９８５年占全社会商品零售总额的６４％，国民经济出现了内需拉动的黄金增长，一度使“短缺经济”成为社会热点话题。但进入９０年代以后，农业三大要素流出农村，单向流入城市。农村发展缺乏支撑，农民收入增长缓慢，对国内经济的内需拉动明显乏力，目前农村商品零售总额只占全社会的４０％左右。只有止血，才能根本打破二元社会结构。二元社会结构生成的基础是各种经济要素在城乡之间的单向流动、悬殊分布。二元社会结构又衍生出二元文化，二元文化又反过来影响着社会制度。只有尽力遏制农村各种生产要素的大量流失，拉平城乡之间的经济基础，消除二元社会结构及其所衍生的二元就业、二元公共服务、二元基础设施等，使农村有恢复元气的喘息机会，诸多新制度的诞生才具备基本的条件。

　　着力扭转农村要素严重流失的局面，尽快阻断“主动脉”的大出血，是新农村建设的当务之急，也是统筹城乡必须跨越的“第一重门”。当前应着重把握以下几个方面：一是重构农村金融体系。构建以政策性金融为主导，商业性金融和农村互助合作性金融为主体，农业保险和信用担保机构并存及其职能有机协作的多元化农村金融体制，以更好地蓄积农村资源，服务于农民生活、农业生产和农村发展。在现实情况下，“钱”的合作和“人”的合作是发展现代农业，建设现代农村的关键所在。二是规范农地征用制度。对于征用农民土地，既要重视土地对农民的社会保障功能，更要重视土地对农民的资本增值功能，要看到眼前农民得到的补偿是以了断子孙吃饭后路为代价的，是付出“医得眼前疮，挖却心头肉”的成本的。农村土地征用制度的规范要以城乡并轨为方向，走市场化操作的路子，使农民应得的土地市场收益得到切实保护。三是促进劳动力合理流动。一方面，要抓紧建立健全统一、有序的劳动力就业市场体系，积极完善政府的疏导和调控作用，打破地方保护主义，协调好城乡劳动者就业关系，实行城乡劳动力就业的公平竞争、同工同酬、同等待遇制度，保障所有劳动者的合法权益，推动农民进城，真正让农民工享受到党的十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的和谐环境；另一方面，农村基层政府和组织应优化环境，出台优惠政策，并借助血缘、亲缘和地缘纽带，吸引民工返乡创业。四要高度重视农村可持续发展问题。各地应将农村生态环境保护放在和城市环保同等重要的地位，纳入全国环保和生态建设的总体规划，并作为实施的重点，制定和完善相关法律、法规和政策，建立健全农业环境管理体系，充实农村环保机构的力量，加大环保基础设施投入，加大对企业污染的治理力度，制止城市、工矿企业向农村排放“三废”。

　　补血

　　目前，国家着力实施城乡统筹，出台一系列支农、惠农政策。应该说，政策的一个明确指向就是为“三农”“补血”。但从对三农的投资总量上看，上世纪９０年代占ＧＤＰ的百分之八到十一，目前这一比例已降至不足百分之八。中央把三农工作作为“重中之重”的战略部署已历五年，新农村建设也已搞了两年，但乡村与城市比，农民与其他群体比，发展变化的速度还是更慢，发展变化的质量还是更差。可以看出，目前的“补血”政策只能是一种导向，一种姿态，政治意义大于经济意义，对“三农”恢复元气的作用还较微弱。一是制度惯性尚存。长期的“以农养政”、“以农补工”时代刚刚结束，其体制惯性将会持续一个阶段，与其相适应的各种向城市倾斜的政策法规以及上层建筑的系统修正还需要一个过程，“以工促农、以城带乡”的制度体系还远远没有建立。２００６年，国家支持三农的资金约３３９７亿元，而北京市２００６年固定资产投资即是３３７１．５亿元，八亿农民享受的固定资产投资和只有一千多万人的北京相当。二是思想认识滞后。由于利益驱动，一些部门和地方对“重中之重”、统筹城乡在认识上还没有真正统一，在行动上还没有真正落实，执政理念还没有真正转变到统筹城乡、科学发展的轨道上来。专家测算，２００２年，北京的人均固定资产投资是１５９０５元，全国省会城市的人均固定资产投资为９２２３元，地级市是人均５１３７元，而县城人均仅５９０元。分到农村的固定资产投资更是少得可怜，人均不足３００元。三是投入机制欠佳。各级支农资金尚存在着政出多门、项目零碎、资金分散导致效益不高的状况。基层将这种政策体系比作柔弱的、凌乱的“一地鸡毛”。２００６年国家用于新农村建设的资金为３３９７亿元，但研究三农的学者认为，扣除江河治理、人头经费及中间环节的各种费用开支，真正进入乡村层面的资金不超过５００亿元。

　　在这种背景下，为三农补血，关键还在于从全社会层面把“以农养政”的旧观念和旧体制转变为“以工促农、以城带乡”的新思维和新制度，有步骤地、系统地建立长效机制。各部门和地方应深刻认识到：中央把统筹城乡列为五项统筹之首，是因为在所有社会不公平中，城乡差距最为突出，而且近年来仍在持续扩大，已构成了社会不和谐的基本层面。只有补血，才能体现城乡统筹，实现社会公平。据统计，２００７年城乡居民收入差距由２００６年的３．２８∶１拉大到３．３∶１。而扭转这一趋势，缩小这种差距，实现城乡统筹发展，则必须依靠政府力量从外部“补血”。这是由我国城乡差距的两个特征决定的。一是城乡差距来源于制度安排。我国城乡差距的形成不是城乡之间在自由竞争基础上形成的梯度差距，而是国家通过“城乡差别发展战略”人为形成的，是牺牲农业部门而集中发展工业化建设的结果，是超市场力量的人为。二是城乡差距过度导致了市场失灵。根据经济学理论，合理的差距有助于刺激、拉动梯度发展和产业升级。而我国城乡差距已大大超过了合理限度，导致城乡资源和市场的正常梯级传递链条断裂，产业间互相支持的效应丧失，市场作用大大失灵，弥合差距已不能单靠市场自发的力量，只能通过政府强有力的人为统筹，加强对农业、农村、农民的支持和倾斜，才能将城乡差距缩小到合理范围，形成合理的产业梯度，促进国民经济健康发展。日本、韩国等国家和地区在工业化中期，推动农业农村发展中最主要的经验，就是政府主导，加大投入。

　　统筹城乡发展，对“三农”补血，是一项持久的系统工程。

　　一是提高财政支农资金效益。２００７年与２００６年相比，国家财政增速高达３０％左右，而对三农的投入增速仅达１５％左右。中央和省级政府应加大对农村发展和建设投资力度，投资增速至少应不低于国家财政增长速度。同时，应当将各项资金投入从“线”上调整结构、突出重点、压缩一般、打捆使用，形成支农资金合力，发挥导向带动作用，让公共财政真正“公共”起来。应像治理大江大河、农电改造、启动“村村通”工程那样，一个时期围绕一个或几个问题，“集中力量、重点突破、分兵合围”，细化和集束政策，瞄准农村社会事业、基础设施和社会保障等公共产品供给方面的突出问题，逐一破解，渐次推进，积小胜为大胜，长期坚持下去，政策效应远比如粮食补贴、良种补贴等广撒胡椒面大得多。

　　二是引导城市资源进入乡村。由于各方面条件的限制，现阶段新农村建设不可能完全依靠各级财政投入和农民自身积累，应引导社会力量的投入和参与。为此，应统筹城乡资源配置，通过政府引导和市场运作的方式，鼓励和引导城市资源下乡，实现城乡资源的一体化。在近期的新农村建设中，应把一些省市引导工商资本参与农村建设和发展，作为具有牵动性、引领性的重要抓手。如山东实施了“村企互动”工程，无锡强力推进“一村一品、一村一企”，都取得了很好的效果。引导工商资本进入农村参与基础设施建设，进而带动技术、人才、管理等要素跟进，可以较快弥补农村资源短缺，增强自我发展能力，对农村进行全面、深刻的改造。各地应转变思想观念、创新工作思路，围绕农村基础设施、公益事业和农业项目面向社会招标、招商，把各种城市资源、工商资本有效导入农村，实现城乡资源的优化重组。

　　三是大力推进农村信息化进程。当农民的体力劳动还没能完全实现“机械化”时，城里人的脑力劳动已经实现了“机械化”。与国外相比，我国农村信息化近年虽有所进展，但水平很低。对农业发达国家的农民来说，电脑、因特网就和农业机械与气象报告一样重要。专家称，今天发达国家与欠发达国家的主要差距，就在于获取和运用信息的能力与手段差距。城乡之间同样如此。目前我国１．６３亿网民中，农民上网的人数加上农业科技管理人员也不足１％。大力推进农村信息化，是解决农村小生产与大市场矛盾、提高农业生产组织化程度的有效手段，是实现农村社会生产力跨越式发展的重要载体，是引发农村社会发生深刻变革的重要突破口，也应该说是破解“三农”问题的一个重大战略机遇。印度、马来西亚等欠发达国家已在农村信息化发展上，以赶超发达国家为目标着鞭于先。目前，中国的当务之急是在新农村建设规划中，把农村信息化建设作为重要内容一并规划实施，特别是新规划的居民点，应全部开通互联网，为外部血液输入农村再辟新渠道。

　　（作者单位：安徽省政府办公厅）