中国农村土地使用权的战略整合和改革路径

　　编者按：30年前，中国改革从农村的家庭联产承包责任制发力。30年后的中共十七届三中全会，中国部署有望再从农村发力。10月9日至12日于北京举行的本次全会，将聚焦农村改革发展问题。9月30日，胡锦涛在考察安徽省小岗村时，更是定调：允许农民以多种形式流转土地承包经营权。

　　早报今起推出中国著名战略发展专家武建东先生的“新土改”系列观察文章。武建东自2007年以来，多次为东方早报独家撰文，并在国内学界中率先提出“统一地权是解决中国住房问题的根本出路”这一观点。

　　引论

　　从不对称的土地管理到商品化运转中国农村土地权利

　　基于文化传统和稳定的需要，中国将社会的发展目标确定为和谐社会。和谐的本义是指协调、平衡和圆融，它的对立状态是离散、冲突和强制。和谐的本质是权利和利益的平衡和对称，它要求人们在追求和获得财富与收入、权力和社会承认这三个社会分层目标方面具有协调性，但是当代中国确立的土地管理政策则是建构于单一制的中央集权体制之下，依靠地方政府为主要平台，以征地、政府的协议转让和招、拍、挂流程运转的强制性的不对称状态。它缺乏促使公司和个人直接参与土地价值和财富分配的公平机制和激励体系，虽然客观上带来了改革的效率和社会转型，但是也可能导致我们的整个制度因为土地利益分配的不平衡而倾覆。因此，这种土地管理体制就具有加快改革的必要！

　　◇1.不对称的土地管理体制的重大缺陷

　　土地管理体制的不对称性，挑战了中国长期发展目标，主要表现有如下10个方面：

　　其一，基于城乡土地制度的不同，形成了城镇房屋商品化、村镇房屋非商品化并且不能直接流通的两种价值本质区别的房屋格局，人为地制造了资产体系的不对称。

　　其二，国有建设用地与集体建设用地适用法律的不对称，涉及前者的法律比较完善，涉及到后者的法律则很不完善也很不公平。

　　其三，中央与地方政府和农民在土地转让收入上的不对称，依据现有法律国有土地的占有、使用、收益和处分的权利由国务院代表国家行使，国有土地所有权的代表是国务院而不是地方各级人民政府，后者只能依法根据国务院的授权处置国有土地，国有土地的收益权应归中央人民政府，而事实上土地出让金是地方政府的主要来源并实际上运转着中国的土地使用权转让。

　　其四，采用征地和集体建设用地直接入市的方式以解决新增建设用地的不对称，目前新增建设用地的主要来源是集体建设用地，新增建设用地的主要形式却是征地，它构成了权利主体的责、权、利的不对称。

　　其五，由于宅基地作为一种农村社会保障政策而运转，导致了城乡居民的社会保障政策的不对称。

　　其六，农村土地使用权作为一种资本积累的利益分配的不对称，其主要表现是政府和村镇集体、农民个人土地使用权转让收入的不对称。

　　其七，土地在消费经济中的不对称，农村建设用地商品化属性的冻结，导致了城乡居民家庭财富水平的不对称，导致了农村消费经济水平的滞后。

　　其八，土地与金融资源结合的不对称。由于金融资源是一种垄断性的国家资源，这个资源天然具有与征地制度结合的特点，以致中国的金融资源主要集中在城市的国有建设用地之上，形成了对国有建设用地与集体建设用地的投资、投机的不对称。

　　其九，对国有建设用地与集体建设用地管理的行政资源的不对称。

　　其十，国有建设用地与集体建设用地推广节能、环保和创新技术开发的不对称等等。

　　◇2.农村土地管理改革的战略框架和历史使命

　　这种不平等的权利体系不可能根本解决中国现代化、城市化所需要的大量新增建设用地的需求，也不可能根本解决农业大发展、农民大增收、农村城镇化速度快速提高的问题。

　　应该说，这个权利体系是中国改革过程中以行政力量为主导的平衡结果，优先照顾到让部分地区先富起来的战略。但是，当中国的增长已经成为潮水之势的时候，事实上已经具备了土地收益换位再分配而可以更高地刺激经济增长的能力。

　　当土地收益偏转向农民的时候，这个利益可以扭转中国最薄弱群体大体量的经济需求，这个需求将推动中国的现代化，将推动地方经济的全面发展，将推动新的商品消费市场的构型。在这个转变中，中央、地方政府和城市居民也都会成为受益者。所以，这个转型不是革命问题，实际上以中央的改革举措就可以实现这个国民收入和经济利益的整体调节——这个转型的本质是以中央政府为主导、以市场经济为基础，照顾到农民根本利益的中国城乡利益体系性重组。

　　而且，值此全球金融危机之际，这个改革通道也就具有使中国的宏观经济实现内外均衡的可能！

　　1997年的亚洲金融危机直接导致了中国城镇房屋的商品化改革。1998年7月3日中央政府发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 》﹝国发[1998]23号﹞，明确强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”同样，当下全球金融危机也警示中国必须有大的作为，才能对冲全球市场运转的风险，而其中解决中国农村土地的产权改革就是最理想的道路。

　　这个改革的战略框架至少包括四个部分：270多亿平方米的村镇住宅和宅基地以及60多亿平方米的村镇公共建筑和村镇生产性建筑的商品化或流转问题；4亿亩左右的农村建设用地使用权的商品化或流转问题；五六十亿平方米的小产权房问题；18亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地等的承包权历史运转和流转的问题。这四部分财产商品化或合理转让流转的问题也是中国市场经济体系的水平和程度问题。

　　与这个主题相对应，预计在未来5年内，改革也将在执政党和中央政府、地方政府、立法机构和城乡之间波澜壮阔地展开。在改革的推进中，中华民族经历市场经济的能力将得到全面考验！

　　◇3.未来20年中国城市化路径应该做出革命性调整

　　20年来国有土地使用权的流通转让既是中国外向型经济的深刻需要，也是地方政府工业化资本积累的强烈需求。

　　20年来国有土地使用权转让市场始终以地方政府为主，而且国有土地使用权转让的权力始终掌握在地方领导手里，这既是中国现代化的一个规则，也是土地利益激励体系的重大历史作用。

　　20年来中国已经将国有土地使用权的转让发挥到了淋漓尽致的地步，这既是复杂的官场劳动，也是简单的商品，这个过程融会着行政、司法、立法、金融、多种产业主脑的业绩竞赛；也贯通着土地业主、开发商、投资者、管理者的巨大利益体系交融。

　　20年来中国的增长、中国的生产力、中国的财富也都与土地转让形成了不解之缘。

　　伴随着城乡一体化的发展，伴随着集体土地使用权流转的迫切需要，特别是中国城市化进程的全面推进，未来20年中国城市化的路径势必会做出革命性调整，这就需要我们探索优化的改革路径。

　　目前农村建设用地的资源管理是中国资源最浪费的领域，也是运转成本最低的产业，它的最理想发展方向就是整体纳入中国城市化的进程，实现城乡一体化，这也是攸关中国现代化的路径创新的战略问题，而这个问题成功的战略选择也将使我们中国现代化进程事半功倍。

　　一、路径创新之一

　　推动集体土地使用权上市与翻然改造中国城市化建设用地的来源体系

　　◇1.推进农村建设用地的直接上市交易

　　在发达地区，集体建设用地使用权已经广泛地以出让、转让、出租、联营、入股等形式流转，目前主要转让的形式有：

　　﹙1﹚农村集体土地征转为国有土地并办理转让；

　　﹙2﹚根据《土地管理法》，乡镇企业合并、兼并等重组中的转让；

　　﹙3﹚企业倒闭或债权债务而致的司法判决转移；

　　﹙4﹚乡镇集体土地使用权作价入股、联营；

　　﹙5﹚城市郊区的农民宅基地更已相当规模和公开的形式进入小产权房市场等等。它说明在现有法律的框架内集体土地使用权也是可以转让的，只是这个转让成本高昂、规限甚多、范围有限，基本上适用属于现有法律的除外条款，这等于名曰保护农村生产力，实际上是限制农村商品经济发展。

　　这个交易体系有两个基本特点，其一就是基本上限制集体土地使用权自主的公开市场化的转让，不允许也不鼓励集体土地使用权的整体流转；其二就是这个交易形态无法解决今后中国城市化所需过亿亩的新增土地流转要求，体制运转本身就存在问题。

　　倘若根据中国宪法土地使用权可以转让的规定，限制目前18亿亩耕地和4亿农村集体建设用地流转的巨大利益，我们的立法者是难以对历史交代的；倘若反思执政党20世纪60年代推行的将新中国的土地改革成果合作化的后果，使中国农民失去了财产权，这个试验是需要补偿的；倘若中国要建立世界上最大的内需体系，延缓百万亿人民币价值的集体土地使用权和村镇房屋的商品化流转是不行的。因此，推动集体土地使用权的流转就成为解放中国生产力的必由之路。这个改革应该由执政党主导，应该由中央政府主导，它应该既是自上而下的改革，又是自下而上的历史互动。

　　实际上，农村建设用地的直接入市的历史意义就是要向世界明确：除为公共目的的征地外，市场需要的土地资源应该通过商品交换的方式解决。为此，转让者可以充分利用市场配置的机制作用获得现金、股权的回报，它不但可以改变土地收益的分配，也可以形成国家、集体、个人的多主体的供地模式，符合改革的成本和效率的原则。而且这个改革的最大历史功效就是可以将土地资源从行政审批中解放出来，从不公平的土地利益分配中解决出来，让公众知道什么是国家利益，什么是人民利益！

　　◇2.推进中国农村林牧草园用地的产权商品化改革

　　中国现有集体林地25.48亿亩，占全国林地面积35.42亿亩的60%，其中从2003年起8.78亿亩林地已经分配到福建、江西、辽宁等地农民手中，占全国集体林地的34.5%。2008年6月8日发布了《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，自此中国已经进入到集体林权制度改革的新时期，其实质就是对集体林业进行商品化改革，解放和发展林业生产力，提高中华民族生态文明。

　　这个《意见》提出了产权管理的框架，即“林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。”《意见》也提出了落实处置权的政策，即：“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”这个《意见》还提出了规范林地、林木流转的政策。

　　《意见》是以中共中央和国务院指导意见的形式发布的，大体类属于中国特色的行政政令，由此说明林业改革仍属于整体试验阶段，而且这个试验期大约需要5年，届时才能根据改革的实际阶段进入法律完善阶段。这种行政先于立法的改革驱动策略是中国政治运转的基本特征，它的本质是单一制国家的强大的效率力量和改革追求。

　　因此，18亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、39.29亿亩的牧草地也应该主要借助这种运行模式实现改革目标，并有效解决改革的指导思想、基本原则、总体目标、产权界定、活跃经营权、落实处置权、保障收益权、厘清责任、推动和规范流转、建立与之配套的公共财政制度、推动与此配套的投融资改革、完善与此相关的行政管理机制、实现与此相关的社会观念转变等各个方面的举措。

　　我们预计这个改革大约需要5到8年的时间才会得以完善。

　　只有通过这种改革，中国才能完成市场经济体系轮廓的总体搭建，才能完成要素市场的商品化进程，才能完成以内需为主的经济体系的运转，才能实现城乡产业经营的大规模、大体量的整体互动。由此，农牧林渔业将不仅是农牧林渔民主导的生产体系了，而应该是整个社会以全球化的视野高效运转，这也是农牧林渔业产权改革的历史作用。

　　◇3.翻然改造当代中国城市化建设用地的来源方式

　　目前高速现代化的中国所需要的城镇建设用地来源主要有四种方式解决：

　　其一，充分利用现有的土地基础资源向空间扩展，增加建筑容积率解决。

　　其二，通过征地模式解决，这是一种“独木桥的用地”模式。

　　其三，通过土地使用权直接流转和买卖的方式解决。

　　其四，通过全球分工的用地替代模式解决。

　　我们必须认识到中国土地利用体制革命的历史方向，也即市场经济的发展内在要求中国土地利用模式需要做出革命性的调整，不能主要维系在征地制度这个独木桥的通路上，必须走世界先进国家以市场为主配置土地资源的成功管理道路。这就是主要通过土地使用权直接流转和买卖的方式解决新增城镇建设用地。

　　二、路径创新之二

　　农村宅基地的权利改革应该成为村镇房屋改革的历史突破口

　　◇1.当代中国农村的宅基地管理制度的权利实质

　　《人民公社60条》有效地解决了农村土地集体所有的架构，但是对农民的宅基地的处理不但含混模糊，而且缺乏实际操作的条件。为此1963年3月20日中共中央又下达了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，它规定:

　　“（一）社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权。不能想收就收，想调剂就调剂。

　　（二）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。房屋出卖以后，宅基使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。

　　﹝三）社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地的，应根据“60条”规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地一律不收地价。

　　（四）社员不能借口修建房屋，随意扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。

　　以上规定奠定了维系至今45年的中国农村宅基地管理制度，开创了当代中国农村地随房走的农村内部交易的规制，农民宅基地所有权也就转变为宅基地使用权。农民拥有个人住房的所有权和宅基地的使用权，但是并不拥有宅基地的所有权，这个权利也被集体成员化了，这种改革不是收归国有而胜似收归国有，这里包含了公平因素，也包含了剥夺和侵占。

　　这个规定的本质是顺应计划经济的需要，冻结了全国3亿亩农村宅基地的商品属性，将农村宅基地划归为集体成员权，使农村宅基地的法律地位具有了社会保障性、无偿性和期限不明确性。它也成为了目前中国市场经济中最大的未商品化的要素和隐性财产。因此，必然构成中国农民权利改革和解放的主要内容，也必然构成未来农村建设用地商品化改革的起点。

　　◇2.农村宅基地改革运转方案的框架设计

　　为推进农村宅基地的市场化运转，进一步深化村镇房屋制度改革，加快城乡统一的住房建设，有关农村宅基地改革的方案框架，笔者设计如下，供参考，实际上农村建设用地使用权、土地等承包权也都可以以此例改革运转：

　　（1）深化农村宅基地和村镇住房制度改革的原则和目标是：稳步推进村镇房屋商品化、社会化，逐步建立 适应社会主义市场经济体制和我国国情的村镇房屋新制度；加快住房建设，促使住宅业成为中国农村新的经济增长点，不断满足村镇居民日益增长的住房需求； 停止农村宅基地的无偿分配；建立和完善有效利用存量村镇住宅流通、村镇住宅的集约化和楼宇化改造、加强农村保障用房为主的多层次村镇住房供应体系；发展村镇住房金融，培育和规范住房交易市场。力争用５年左右时间，基本完成宅基地明晰产权的改革任务。在此基础上，实现农村经济增长、社区和谐的目标。

　　（2）村镇住房制度改革工作的基本原则是：以中央统一政策为基础，实施县为基本、乡镇为单元的分级管理；实行“新房新制度、老房老办法”，合理划分宅基地转让的费税比率，合理征收农村建设用地使用权的税收，实施总体配套改革。

　　（3）2010年停止宅基地的无偿分配，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。农民建房资金来源主要有：农民自有资金，农村住房公积金，住房贷款 ，地方政府的住房补贴等，对有困难的农民住房建立乡镇救济制度。 全面推行和不断完善村镇住房公积金制度。

　　（4）在坚持集体土地所有权不变的前提下，依法将宅基地使用权落实到本集体经济组织的农户，确立农民的主体地位。对不宜实行宅基地到户的情况，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。

　　宅基地使用权为70年。届满，可以按照国家有关规定继续沿续。已经落实到户或流转的宅基地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。

　　（5）在依法、自愿、有偿的前提下，宅基地所有人可采取多种方式流转使用权和农房所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变宅基地用途。集体统一经营管理的农村建设用地使用权和村镇房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。

　　（6）设立2000亿人民币的村镇住房改革公共基金，对不同收入家庭实行不同的村镇住房管理政策。最低收入家庭租赁由政府或村镇提供的廉租住房；中低收入家庭直接购买宅基地使用权单独或联合建设；收入高的家庭购买村镇商品住房。有关政策由市（县）人民政府制定。

　　（7）调整住房投资结构，重点支持有条件的地区村镇住房实现从庭院化到楼宇化的转变。搞好现有村镇公有住房的出售，规范出售价格。原则上实行成本价，要保留必要的村镇公有住房供最低收入家庭廉价租赁。

　　（8）村镇住房应符合土地利用总体规划和城市总体规划，坚持合理利用土地、节约用地的原则。其建设用地应在现有的宅基地计划中统筹安排，并采取确权登记方式。

　　（9）在符合乡镇总体规划和坚持节约用地的前提下，合理发展集资建房和合作建房，多渠道加快农村住房建设。

　　（10）完善村镇住宅小区的竣工验收制度，推行住房质量保证书制度、住房和设备及部件的质量赔偿制度和质量保险制度，提高住房工程质量。注重节约能源，节约原材料。

　　（11）在不改变宅基地用途的前提下，农民可依法对拥有的宅基地经营权和农房所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其宅基地和农房依法开发利用，落实农民在这个问题的处置权。

　　（12）保障农民的宅基地收益权，农民经营宅基地的收益，归农户所有。

　　（13）取消对有条件地区村镇个人住房贷款的限制，采用适当的村镇个人住房贷款的贷款管理政策。推进宅基地和村镇房屋投融资改革。金融机构要开发适合宅基地特点的信贷产品，拓宽农村房地产业融资渠道。加大信贷投放，大力发展小额贷款。完善信贷担保方式，健全抵押贷款制度。

　　（14）完善村镇住房产权抵押登记制度，发展村镇住房贷款保险，防范贷款风险，保证贷款安全。

　　（15）发展村镇住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的组合住房贷款业务。

　　（16）加强舆论引导，做好宣传工作，转变村镇居民住房观念，村镇住房转让的前提是保障村镇居民必须已有住房，缴纳了社会保障费用。

　　中国村镇房屋纳入市场经济的商品体系既是中国房屋全面商品化的新的开端，也是它的终点，它是城镇房屋商品化的必然结果，是中国实现城乡一体化的核心机制，是合宪改革、行宪要求与司宪之必要。

　　三、路径创新之三

　　解决中国小产权房问题的改革追求和历史创略

　　小产权房问题是对中国现有的限制集体土地使用权规范流转的一种反向作为，集体土地使用权规范流转一天不解决，这个问题就会扩大一天。小产权房问题的扩大是解决集体土地使用权规范流转的重要推手，而集体土地使用权规范流转的解决，也必须分期、分批解决小产权房问题。

　　◇中国小产权房的现状

　　笔者估计截至2008年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到520多亿平方米，村镇房屋建筑面积也已经达到330多亿平方米左右，其中村镇住宅270多亿平方米左右；村镇公共建筑近30多亿平方米左右；村镇生产性建筑30多亿平方米左右，这是目前中国村镇房屋的基本家底。

　　通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及到城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20%以上，其中涉及到村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及到村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所。

　　◇中国小产权房的社会成因

　　导致小产权房产生的根本原因之一是近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程。

　　导致小产权房产生的第二个根本原因，是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的、甚至空白状态，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。

　　导致小产权房产生的第三个根本原因，就是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》﹝国发[1998]23号﹞的承诺落实 “建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的政府担保，以及广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房等形式以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的怪状。

　　导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验之不足。

　　此外过高的城市房价，社会保障用房的供应不足，小产权房的价格之低廉，部分开发商的投机，村集体和农民的利益冲动，买方市场的旺盛需求，限制小产权房政府行政所依据的法律之不足和行政作为的空间之有限，村镇房屋继承法的不完善，城市人口的迅速流动和全国性就业市场的形成，农村原始资本积累的内在需求等也都从不同程度导致了小产权房的发展。因此导致小产权房的社会原因不会改变，小产权房的运转的规模也就不会改变。

　　◇解决小产权房问题的大战略分析

　　无论是基于对《宪法》的责任，还是要加强《城乡规划法》的施行，都必须彻底解决集体土地使用权的流转和小产权房问题。对此大体可以有四个途径：其一，修改《土地管理法》，建立有关集体所有土地﹑特别是农村建设用地的流转体系和权利安排；其二，《土地管理法》修改的同时，制定有关行政条例，初步建立农村建设用地制度和促进集体建设用地使用权进入市场；其三，国务院或国土资源部以行政政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构；其四，确立由地方政府试点解决小产权房问题的过渡性安排，《宪法》和《土地管理法》规定的土地使用权可以依法转让，并没有限定是中央的法律，还是地方的法律。

　　从战略上分析比较可行的方法是：以中央政府的有关行政通知为联桥，2008年即开始修改和完善《土地管理法》、《房地产法》、《担保法》等法律、直接促进集体建设用地进入市场经济流转，国家通过税收实现利益调节，彻底解决小产权房这个中国改革的怪胎 。