农村土地使用权改革的政治传承和革命基因

　　一、农村土地使用权改革的本质就是追求统一地权

　　1.农村土地使用权改革就是将集体土地使用权和国有土地使用权期效区间、权利内容统一起来

　　土地改革路径的争论已经成为中国现代化发展的关键话题，有人认为中国经济已经转型为市场经济体制，应该实行与市场经济相配套的土地私有制；还有认为应该通过土地整体国有化，实现永佃制；或者改变目前的农村土地承包制，实现永包制，促使农民土地承包权利永远不变，以解决土地规模经营的困惑，推动现代农业发展，激励农民粮食生产。

这些思路都有自身的理据和战略愿景，但是也都必须与中国独特的改革机制相结合，改革不会是坐而论道。

　　中国目前阶段的改革原理基本上是建立在邓小平的“摸论”、“猫论”基础上的渐进式改革。这个战略设计就是要在保发展的总体目标下，必须时刻把握改革体系化革命和渐进式改革的低成本的结合，清醒地把握改革路线的运转，在产权改革的不同阶段实现有机链接。因此，我们的土地制度改革既要认清改革总体的战略目标，也要认清改革的不同阶段，因应每个不同的发展阶段，启动不同的改革路径和政治突破，这样的改革往往可以实现事半功倍的效果。

　　目前以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制既需要稳定，更迫切地需要按照市场经济的方式实现权利扩展的运转，这个运转要解决的使命包括：

　　30年的承包期限应该与国有土地使用权的70年的期限接轨。承包期届满，也应该比照有关国有土地使用权的延期规定续期；

　　土地处置权的政策，也应该在不改变土地用途的前提下，承包经营权人可比照国有土地使用权的情况对拥有的土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的土地、房屋可依法开发；

　　集体土地的流转原则，也应该比照国有土地使用权的制度，在依法、自愿、有偿的前提下，土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权，包括建立必要的产权交易平台，依法规范流转，实现公平交易；

　　宅基地和农民房屋也应该比照城市房屋和国有土地使用权的体制，建立、健全抵押贷款制度，等等。

　　这实际上是将集体土地使用权和国有土地使用权的期效区间、权利内容统一起来，笔者将其称为“统一地权”，这个使命既应该是中央重大转折性会议的政治追求和改革结果，也应该是全国人大修改有关土地法律的基础。

　　2.统一地权与中国土地权利调整的路线选择

　　我们之所以将农村土地使用权改革强调为“统一地权”而不是“平等地权”，皆因“统一地权”是依序强调城乡土地使用权流转的先后性，即国有土地使用权转让在先，集体土地使用权转让在后，而且土地使用权流转的权利也应该是一样的，它突出和强调的是改革的有序性及改革的必然性，体现的是政府主导性和积极性。“平等地权”则强调的是国有土地使用权和集体土地使用权的等级性，体现的是从集体土地使用权与国有土地使用权的不平等到平等，突出的是权利的革命性，这不利于熨平社会利益的危机话题。

　　实际上统一地权反映的是改革的过程，这个改革追求的目标就是最大限度地实现土地领域的平等权。

　　因此，统一地权改革学说的本质，也即中国土地权利调整的现实路线应该是：

　　保持宪法中现行国家和集体土地分有制的制度；

　　建立城乡不同所有土地的统一使用权的复式体系；

　　建立土地使用权在市场经济结构中的长期法律准则；

　　确保农村集体建设用地为法定不动产，促使其转让必须按照不动产转让的规则进行；

　　确保全国土地使用权的转让采用依法登记的要式行为转让，确保全国土地使用权统一的买卖、交换和赠与的转让方式。

　　建基于不同土地所有权而保留统一的土地使用权制度，应该成为中国农村集体土地使用权设定的基本方向，由此将形成中国比较统一的土地使用权法律权利特征，即有偿性、期限性、平等性和出让方的单一性和受让方的广泛性。

　　中国已经迈进统一地权的历史门槛，以有限量供地的方式决定中国工业化、城市化的时代有必要实现革命性转变。

　　统一地权也应该充分照顾到期效性土地使用权滚动为永久性使用权的可能选项，以彻底解决土地使用权这个权利体系的政治稳固性和提高其市场的价值性。从更长远的发展来看：在有条件的地区，照顾到市场经济的发展水平，可以人民公投的形式，分步骤的解决土地使用权和土地所有权的有关合并问题。而且如有改革需要，土地所有权也可以划分为两部分，即：国家的上级的最终的所有权，以及业主的下级的商业所有权。这个主要是照顾到我们的国家，不但是一个多民族的国家，也是一个多种经济制度并存的国家，还有可能出现新领土的拓展问题。

　　所以，统一地权也应该是一种永益权（即永远受益的权利）的行为，或者说农村土地使用权的改革的属于永益权。

　　土地之于中华民族不但是经济问题，也是一切政治问题的关键。它塑造了中华民族的世界观、政体形式、生存条件、生产能力和财富源泉。土地权利的选择就是中华民族生存方式的选择，土地权利的最大化也就是中华民族利益的最大化。

　　贯通新中国土地权利革命的历史道路，就应该由四个部分组成：即平均地权、合作地权、统一地权到完全商品化的运转土地权利。清醒地认识到这个改革进程的路线图，将使我们可以正确地把握中国农村土地使用权改革的政治传承和革命基因，驾御中国现代化的增长力量。

　　二、农村土地使用权改革是20世纪80年代国有土地使用权违宪试点改革的政治传承

　　实际上农村土地使用权和国有土地使用权不是两种对立的权利类型，它们是改革的亲兄弟。国有土地使用权改革缔造了当代土地制度改革的政治传统，农村土地使用权改革必然成为这个改革的政治接力人。在现阶段，无论是农村土地使用权，还是国有土地使用权，都不可能创造特殊的所有制权属类型的改革。所有者的不同，不是要他们实现对立的改革，而是要他们追求统一的权利。

　　1.违宪试点：土地使用权改革的历史由来

　　经过1975年《宪法》﹑1978年《宪法》和1982年《宪法》确立土地公有制基础后，特别是1982年《宪法》再次重申了这个原则之后，改革开放遇到了困难，小平同志下决心试验。

　　1987年1月29日上海市人民政府率先颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，第一次以地方法规的形式确立了土地使用权可以转让的概念。1987年12月29日广东也颁布了《深圳经济特区土地管理条例》，以后海南、珠海、天津等地也这样做了，这在当时是一次伟大的试验，也是一次违宪的土地制度改革。

　　因为根据1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议公告公布施行的《宪法》第十条第四款规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。” 这里所谓的土地不得出租，实际上就是指土地使用权是不能依宪转让的。

　　但是在地方政府的改革试点情况下，1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》修正案中，果断将其第十条第四款修正为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”通过取消不得出租土地的规定，实现了将土地所有权和土地使用权分离的制度安排，通过规定土地的使用权可以依照法律的规定转让，肯定地方政府的试点法规。它直接推动了以土地使用权商品化运转的制度框架，也奠定了中国改革利益优先、试点优先匡扶制度的传统，它也制造了20年来中国经济增长对土地的旺盛需求。正是基于此，中国的房地产业开始进入商品化阶段。

　　2.土地分有制：中国《宪法》规定的土地原则到底是什么？

　　1988年4月12日修改的中国 《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

　　“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

　　“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”

　　“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

　　“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”

　　笔者认为，以上要点实际上确立了当代中国土地权利体系的五个基本宪则，即：﹙1﹚城市和农村﹑城市郊区土地的国家和集体分有制；﹙2﹚公共利益征收﹑征用土地的补偿原则；﹙3﹚土地使用权可以依照法律的规定转让的原则；﹙4﹚土地所有权不可侵占﹑买卖和转让的原则；﹙5﹚合理地利用土地的原则。

　　这五个原则对于保障农民的土地权利，虽不及1954年《宪法》的界定程度，但是对维护农民根本利益是有利的，能够解决农民最关心最直接最现实的利益问题；对促进农村集体土地使用权的流转是有宪法依据的，对于推进农村改革发展，加快现代农业建设，实现农业全面稳定发展，解决好十几亿人口吃饭问题是有战略支撑作用的；对于推动发展农村社会生产力，健全符合市场经济要求的农村经济体制是一个战略改革路径；对于统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，推动广大农民共同参与现代化进程是也一个包容性的法律体系。

　　然而需要注意以下问题：会冲突和分配的可能，形成了利益失衡。这也说明了再不解决集体土地使用权转让的法律安排，将构成行政过失和制宪危机。

　　3.土地使用权转让的主要收益应主要化归农民所有

　　2006年中国通过招、拍、挂和协议转让的土地出让金的收入已经达到13168．98亿元人民币，相当于中国当年财政收入的近三分之一。而且根据初步计算，2007年中国通过招、拍、挂和协议转让的土地出让金的收入也已经超过了10000亿人民币。这笔收入主要是通过现行的征地制度实现的，倘若推行集约用地战略，实现国有土地使用权和农村建设用地使用权直接流通并通过市场交易公平流转，现行地方政府土地出让金收入的相当部分，必然会直接落实到农民手中，这也可能将是当代世界上最大的土地利益分配的重组。

　　因此，农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国现阶段的国民收入分配问题。过去30年的中国城镇化的最大受益方可能是地方政府，未来30年土地改革的最大受益方应该是人民，特别是中国农民。

　　三、平均地权是新中国的立国基础，也是当代农村土地使用权改革的革命基因

　　1.《土地改革法》是新中国的立国基础

　　新中国成立之后，经纬万端之际，1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过《中华人民共和国土地改革法》，两天后经中央人民政府主席毛泽东正式发布命令公布施行。

　　通过这部土地改革法，中央政府着手进行了革命成果的大规模的合法性分配，这也成为了中国共产党和中华人民共和国拥有制度性合法权力的基础。

　　《土地改革法》第一条开宗明义即规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。” 这部震撼历史的重要法律，根据1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准的《全国人大常委会法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告》的决定，直至1987年11月24日方停止实施。

　　有关新中国国有土地的界定，《土地改革法》第十五条规定“分配土地时，县以上人民政府得根据当地土地情况，酌量划出一部分土地收归国有，作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用。此项土地，在未举办农场以前，可租给农民耕种。”第十八条规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。”

　　土地所有权改革是新中国完成的第一次国民收入的革命性分配，也是当时世界上最大规模的直接财富分配，促使中华民族拥有了罕见的凝聚力。土地既是农民生存的主要资料，也是中国的主要的生产力量，因此，渊源自孙中山的地权改造思想，平均地权也就成为了新中国的立国基础和共产党取得新民主主义革命胜利的根本保障。

　　对于农民获得的土地权利的保护和证明，《土地改革法》第三十条特别规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”这个造法性原则对日后中国土地立法也永远是一个戒训！

　　2.第一部《宪法》奠定了中国土地商品化的革命基因

　　沿承土地改革的成果，1954年9月20日，全国人大一届一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。” 第六条还强调了：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”它使先前的土地所有权改革履行了新中国的宪法程序，土地改革也成为这部宪法的精髓。

　　同时，该宪法第十三条还规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这个宪法规则事实上也奠定了当今中国宪法的征地模式和城乡土地转化的法定流程。

　　以上说明上世纪50年代，处于社会主义阵营中坚地位的中国，推行的地权改革既有别于中国历史上的限田和均田运动，也没有选择集体农庄的土地公有制，构造了中国农民的土地所有权。由此形成了以后中国有别于前苏联改革的市场经济发展的宝贵基础和政治制度基因，可谓历史造化之福。

　　四、农村土地使用权改革是20世纪60年代以合作地权改造中国农民最大财产的历史补偿，改革迟早都会不以人的意志为转移进行

　　1.合作地权和平地改造了新中国农民土地的所有权

　　20世纪60年代中国政治上开始批判苏修，经济发展上又向苏联修正。虽然从1950年至1962年中国是世界上增长速度最高的国家之一，但是由于与前苏联的政治分裂，与美国的直接军事对抗，促使中国革命的目标快速提升为成为新的世界力量中心以实现国家发展，这就需要中国以更快的速度实现国家工业化。但是，彼时蒙受自然灾害的中国需要的是休养生息，国家的发展能力并不支持其高速工业化进程。

　　正是这个独特的国内外背景，促使中国从制度上果断进入改造农村土地所有制的政治试验之中。

　　1962年9月27日，中国共产党八届十次全会通过了《农村人民公社工作条例修正案》（简称《人民公社60条》），通过采取乡社合并的办法，和平地以合作地权的土地的集体所有制替代了农民土地所有制，开始了以调整农民利益为代价，推进中国工业化的进程。它使新中国农民和平地失去了刚刚获分的土地，并以特殊方式第一次为国家工业化贡献核心积累。

　　该条例第二十一条强调：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地﹑自留山﹑宅基地等等，一律不准出租和买卖。” “生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”对于这种以执政党决议而非国家宪法程序完成的农民土地所有制的重大、超程序的变革，执政党当时既有顾虑，也有承诺。

　　该条例第二十条特别强调：“这种制度定下来以后，至少三十年不变。”

　　由于《人民公社60条》是执政党权力的非常规的运用，必须解决其权力合法化的运作，据此10多年以后通过的1975年《宪法》﹑1978年《宪法》和1982年《宪法》最终确认了农村土地的集体所有制，完成了土地权利收归集体的宪法程序，也留下了土地权利需要再次改革的历史缺口。

　　2.合作地权的政治作用和历史补偿

　　《人民公社60条》用一个集体土地所有权的方式架构重组，实现了从平均地权转型到合作地权模式的转变，这是世界历史上解决土地分配的最大发明。然而，这个制度也有一个政治背书，就是它是一个巨大的历史试验。如果有更加符合中国农民利益的选择，执政党应该是那个转型的历史责任人，为此，执政党也就成为最终解决中国农村土地的第一责任人。

　　时至如今，《人民公社60条》规定的土地权利改革试验的30年承诺期限早已过去，现行的合作地权模式与市场经济运转的互动机制正在出现冲突。

　　合作地权是中央集权管理和计划经济两个管制体系的最核心的基础，实事求是地调整以合作地权为核心的集体土地管理政策已迫在眉睫。以土地为基本，执政党兑现曾有的农村改革承诺已经成为历史必然，由此也必将会使我们国家的改革历史不断延续。

　　五、把握中国地权改革的历史作用

　　通过推动统一地权改革，中国地权改革四部曲的战略意义和历史作用也就可以清晰厘定：即平均地权解决了新中国的立国基础；合作地权解决了中国工业化的战略积累；统一地权就将解决中国现代化的主要框架的四个需求，即城市化、信息化、工业化和社会科层化；完全商品化的运转土地权利和实现房屋商品化全流通将推动中国建立中国完整的市场经济体系。

　　通过统一地权到完全商品化的运转土地权利和实现房屋商品化全流通，将使中国的商品化的要素市场得以全面建立，并可以沿循商品化的路径进入全球化的体系中去以体现中国生产力的价值，这应该是3000多年以来中国土地改革的最高成果，也是中国土地权利价值的最大化。而且这个改革通过和平的途径推进实现，通过宪法程序的合理运转落实，通过全球经济危机的时点展开，应该是世界土地改革的伟大奇迹。

　　（作者系《中国改革》杂志学术顾问，E-mail：bebobe@163.com。该系列观察之一《中国农村土地使用权的战略整合和改革路径》刊发于10月7日早报B8-B9版；系列观察之二《农村土地使用权改革是打通内需大发展的战略通道》刊发于10月8日早报B12-B13版。系列观察之结局篇敬请关注明日东方早报。）

　　其一，高不过乡镇的农民集体拥有农村和城市郊区土地的所有权，但是目前国家还没有依宪建立集体所有土地的占有﹑使用﹑收益和处分的完整的行政运转体系，这是任何一部完善的土地管理法规不可逾越的。同时，农民集体这个概念的主体和范围也需要释宪性解释。农民对集体土地享有成员权，是任何农村集体土地制度改革的前提性基础设定，目前农村所有权的主体缺位或不明确，应该构成农村集体土地所有权改革的主要方向。

　　其二，公共利益的征收﹑征用土地仅是国家土地使用权商品化运转的一种方式，并不是惟一方式，国家和集体应具有平等的土地使用权流转的地位。为此，依宪调整征地作为土地使用权开发的主要形式，应当成为中国土地法规修改的核心问题。

　　其三，土地使用权可以依法转让，并不是仅有城市的土地使用权可以转让，集体土地使用权同样可以依法转让。目前中国土地配套法规的重大缺失就是没有建立集体土地使用权的转让制度。因此，依据后法废止前法的原则，试点地区依照地方法规推进的集体土地使用权的改革也应该是合宪的。

其四，小产权房集约使用了土地，从某种意义而言，它也是依宪合理的利用土地的一种途径，当然违规之处也很多，它虽然挑战了改革，但是不能说是违宪行为。 宪法是一国根本大法，它贯彻的基本价值原则之一就是平等。因此，不但需要中国《宪法》规定城乡土地的使用权转让是平等的，还需要建立与之配套的行政体系予以保障。 ◇3.1982年《宪法》有限度地保留了各级政府对土地使用权转让的垄断利益和垄断权力，征地体制为地方政府最大限度的利用，促使农村土地使用权成为中国工业化、城市化进程的第二次重要积累 《宪法》是由中国20世纪最有经验的革命家制定的，它通过规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条件前提和制度运转的程序法则，以分级合法的程序传导方式确立了中国城乡土地使用权可以分步、分期、多轨运做的框架制度，实际保留了各级政府对土地的使用权转让的垄断利益和垄断权力。1988年修改《宪法》的土地条款以后，先后出台了1990年《城镇国有土地使用权出租和转让的暂行条例》、《外商投资企业开发经营成片土地暂行管理办法》、1992年《划拨土地使用权管理方法》、1994年《城市房地产管理法》等法律，它为中国土地使用权的大规模转让提供了一切必要的保障。 就地方政府的积累而言，土地使用权、税费收入、金融积累、国有企业等大体量的收入之中，税费和金融积累被中央政府严格规限，地方国有企业的收入也有限，而土地使用权转让收入也就必然成为地方政府工业化、城市化最直接、最简便的积累来源。这种积累的生产不需要严格的训练，也不需要过高成本的推广，收入形式灵活，支出便利。它不但是地方政府改革试点首创而来，也是较少受到中央政府约束的独特资源。因此，土地使用权转让收入就成为20年来地方政府的主要本钱。 不幸的是，政府垄断土地的使用权成为中国目前主要造富机制，而且政府又成为土地使用权的主要经纪人，由此推动了地价的快速上涨。土地使用权的垄断制度造就的开发商，又以利润最大化为目的快速地拉高了房价，带动了整个中国资产价格的快速上涨，使得中国的房地产市场成为理想的投资、投机目标，这种过高、过快拉高中国资产价格的作为反而成为了中国现代化的障碍。 到目前为止，中国还没有一个与集体土地使用权对称并运转的法规体系，以保障农民的相关权利，它使中国目前对农村土地的征用模式就具有不稳定性，也预留了土地利益分配的社会冲突和分配的可能，形成了利益失衡。这也说明了再不解决集体土地使用权转让的法律安排，将构成行政过失和制宪危机。 　　◇4.土地使用权转让的主要收益应主要化归农民所有 　　2006年中国通过招、拍、挂和协议转让的土地出让金的收入已经达到13168．98亿元人民币，相当于中国当年财政收入的近三分之一。而且根据初步计算，2007年中国通过招、拍、挂和协议转让的土地出让金的收入也已经超过了10000亿人民币。这笔收入主要是通过现行的征地制度实现的，倘若推行集约用地战略，实现国有土地使用权和农村建设用地使用权直接流通并通过市场交易公平流转，现行地方政府土地出让金收入的相当部分，必然会直接落实到农民手中，这也可能将是当代世界上最大的土地利益分配的重组。 　　因此，农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国现阶段的国民收入分配问题。过去30年的中国城镇化的最大受益方可能是地方政府，未来30年土地改革的最大受益方应该是人民，特别是中国农民。 　　三、平均地权是新中国的立国基础，也是当代农村土地使用权改革的革命基因 　　 　　◇1.《土地改革法》是新中国的立国基础 　　新中国成立之后，经纬万端之际，1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过《中华人民共和国土地改革法》，两天后经中央人民政府主席毛泽东正式发布命令公布施行。 　　通过这部土地改革法，中央政府着手进行了革命成果的大规模的合法性分配，这也成为了中国共产党和中华人民共和国拥有制度性合法权力的基础。 　　《土地改革法》第一条开宗明义即规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。” 这部震撼历史的重要法律，根据1987年第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准的《全国人大常委会法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告》的决定，直至1987年11月24日方停止实施。 　　有关新中国国有土地的界定，《土地改革法》第十五条规定“分配土地时，县以上人民政府得根据当地土地情况，酌量划出一部分土地收归国有，作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用。此项土地，在未举办农场以前，可租给农民耕种。”第十八条规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。” 　　土地所有权改革是新中国完成的第一次国民收入的革命性分配，也是当时世界上最大规模的直接财富分配，促使中华民族拥有了罕见的凝聚力。土地既是农民生存的主要资料，也是中国的主要的生产力量，因此，渊源自孙中山的地权改造思想，平均地权也就成为了新中国的立国基础和共产党取得新民主主义革命胜利的根本保障。 　　对于农民获得的土地权利的保护和证明，《土地改革法》第三十条特别规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”这个造法性原则对日后中国土地立法也永远是一个戒训！ 　　◇2.第一部《宪法》奠定了中国土地商品化的革命基因 　　沿承土地改革的成果，1954年9月20日，全国人大一届一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第八条规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。” 第六条还强调了：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”它使先前的土地所有权改革履行了新中国的宪法程序，土地改革也成为这部宪法的精髓。 　　同时，该宪法第十三条还规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这个宪法规则事实上也奠定了当今中国宪法的征地模式和城乡土地转化的法定流程。 　　以上说明上世纪50年代，处于社会主义阵营中坚地位的中国，推行的地权改革既有别于中国历史上的限田和均田运动，也没有选择集体农庄的土地公有制，构造了中国农民的土地所有权。由此形成了以后中国有别于前苏联改革的市场经济发展的宝贵基础和政治制度基因，可谓历史造化之福。 　　四、农村土地使用权改革是20世纪60年代以合作地权改造中国农民最大财产的历史补偿，改革迟早都会不以人的意志为转移进行 　　 　　◇1.合作地权和平地改造了新中国农民土地的所有权 　　20世纪60年代中国政治上开始批判苏修，经济发展上又向苏联修正。虽然从1950年至1962年中国是世界上增长速度最高的国家之一，但是由于与前苏联的政治分裂，与美国的直接军事对抗，促使中国革命的目标快速提升为成为新的世界力量中心以实现国家发展，这就需要中国以更快的速度实现国家工业化。但是，彼时蒙受自然灾害的中国需要的是休养生息，国家的发展能力并不支持其高速工业化进程。 　　正是这个独特的国内外背景，促使中国从制度上果断进入改造农村土地所有制的政治试验之中。 　　1962年9月27日，中国共产党八届十次全会通过了《农村人民公社工作条例修正案》（简称《人民公社60条》），通过采取乡社合并的办法，和平地以合作地权的土地的集体所有制替代了农民土地所有制，开始了以调整农民利益为代价，推进中国工业化的进程。它使新中国农民和平地失去了刚刚获分的土地，并以特殊方式第一次为国家工业化贡献核心积累。 　　该条例第二十一条强调：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地﹑自留山﹑宅基地等等，一律不准出租和买卖。” “生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”对于这种以执政党决议而非国家宪法程序完成的农民土地所有制的重大、超程序的变革，执政党当时既有顾虑，也有承诺。 　　该条例第二十条特别强调：“这种制度定下来以后，至少三十年不变。” 　　由于《人民公社60条》是执政党权力的非常规的运用，必须解决其权力合法化的运作，据此10多年以后通过的1975年《宪法》﹑1978年《宪法》和1982年《宪法》最终确认了农村土地的集体所有制，完成了土地权利收归集体的宪法程序，也留下了土地权利需要再次改革的历史缺口。 　　◇2.合作地权的政治作用和历史补偿 　　《人民公社60条》用一个集体土地所有权的方式架构重组，实现了从平均地权转型到合作地权模式的转变，这是世界历史上解决土地分配的最大发明。然而，这个制度也有一个政治背书，就是它是一个巨大的历史试验。如果有更加符合中国农民利益的选择，执政党应该是那个转型的历史责任人，为此，执政党也就成为最终解决中国农村土地的第一责任人。 　　时至如今，《人民公社60条》规定的土地权利改革试验的30年承诺期限早已过去，现行的合作地权模式与市场经济运转的互动机制正在出现冲突。 　　合作地权是中央集权管理和计划经济两个管制体系的最核心的基础，实事求是地调整以合作地权为核心的集体土地管理政策已迫在眉睫。以土地为基本，执政党兑现曾有的农村改革承诺已经成为历史必然，由此也必将会使我们国家的改革历史不断延续。 　　五、把握中国地权改革的历史作用 　　 　　通过推动统一地权改革，中国地权改革四部曲的战略意义和历史作用也就可以清晰厘定：即平均地权解决了新中国的立国基础；合作地权解决了中国工业化的战略积累；统一地权就将解决中国现代化的主要框架的四个需求，即城市化、信息化、工业化和社会科层化；完全商品化的运转土地权利和实现房屋商品化全流通将推动中国建立中国完整的市场经济体系。 　　通过统一地权到完全商品化的运转土地权利和实现房屋商品化全流通，将使中国的商品化的要素市场得以全面建立，并可以沿循商品化的路径进入全球化的体系中去以体现中国生产力的价值，这应该是3000多年以来中国土地改革的最高成果，也是中国土地权利价值的最大化。而且这个改革通过和平的途径推进实现，通过宪法程序的合理运转落实，通过全球经济危机的时点展开，应该是世界土地改革的伟大奇迹。 　　 　　（作者系《中国改革》杂志学术顾问，E-mail：bebobe@163.com。该系列观察之一《中国农村土地使用权的战略整合和改革路径》刊发于10月7日早报B8-B9版；系列观察之二《农村土地使用权改革是打通内需大发展的战略通道》刊发于10月8日早报B12-B13版。系列观察之结局篇敬请关注明日东方早报。） 　　目前我们国家的既有经济体制，由于制度变迁的‘路径依赖’特性，若在错误的路径上走得愈远，则退出的成本愈高，甚至会锁定在这个路径之中。 　　——著名经济学家吴敬琏