产权改革要赋予农民对竞争性资源配置的决策权

　　产权改革要赋予农民对重大竞争性资源配置的决策权

    2009年中央一号文件仍然聚焦“三农”。在去年底，十七届三中全会之后，2009年的中央一号文件继续聚焦新农村，则具新的历史意义。

　　在这份名为《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，提出了28点措施促进农业发展与农民增收，其中包括较大幅度增加农业补贴，建立土地承包经营权流转市场，鼓励部分省推行省直管县体制，实施一村一名大学生计划等。

　　土地承包经营权流转市场目前已经率先在成都进行了试点，这在成都官方看来，已经是目前正在进行的综改的核心环节。

　　“通过确权，农村企业最稀缺的金融资产，通过不同性质的土地权属，如承包权，集体建设用地，与金融机构发生联系，通过抵押性质，取得流动性。”陈家泽告诉本报记者。陈是成都农地产权改革，聘请了三位政府顾问，成都市社科院经济所所长陈家泽即是其一。成都农改方案初始方案即出自他们之手。陈也是成都市综改专家组成员。

　　充分相信农民

　　《21世纪》：这次改革有哪些创新？

　　陈家泽：成都的“确权”改革，强调系统设计，整体推进。在全国都是走在前面的，有它的创意的。其中值得提出来的，一是，耕地的保护。市财政每年拿出26多亿，搞耕地保护基金，每户确权的农户，用契约形式，来签订耕地保护合同。每年每亩发放，基本农田400元。耕地保护基金与农民社保联接。这种形式，使以后市场化的土地改革，创造条件。即钉住红线，然后放活其他。其他主要指集体建设用地。如果不放活，就不能市场化。

　　第二是我们配套地推进农村基层治理机构的建设和完善。产权改革之后，奠定了以农民作为主体的市场化基础。伴随这一改革过程，村两委不再拥有竞争性资源配置的权利。农民的市场主体地位和分散决策能力得到很大提高，新型农村集体经济组织以各种形式风生水起。农村基层治理的基本面产生了极大变化。在这个变化中，如何通过公共选择机制，形成村、组两级以及农村新型集体经济组织的委托代理关系，发挥基层党组织作用，就是农村基层治理结构必须进行创新和完善的重大问题。

　　我们希望今后村公共产品提供，重大竞争性资源配置的决策，都将由农民自我管理的议事机制来进行。这是非常重要的。

　　《21世纪》：改革的推行过程，据我们了解，有很多很困难。

　　陈家泽：有些特别复杂的问题，我们专家组也会参与讨论，比如，村乡两级，有一些集体资产，像企业，还在营利，这部分怎么办，是不是该确权到位。专家组就在招待所讨论了大半天，提出对这部分，应该组建一个公共资产管理委员会，不负责日常经营，只负责收益，由所有集体成员决定，如何分配。这和以前集体经济组织不一样。

　　《21世纪》：有些区县确权到户推行困难，而采取了确权到组的方法。

　　陈家泽：这只是把问题埋藏起来。因为不到户，农民不能具体量化土地，以后这部分土地价值发生大的变化，就会有很大的后患。我是不赞成的。这可以有一个逐渐解决的时间，但不能永远埋在这里。

　　确权到组，非常含糊，和确权到联合国是一回事，还是个虚拟的概念，怎么体现到家庭上。在土地上的财产权，是以家庭为单位。但由现行土地现状很困难，可以采取农民接受的价值变通办法，让农民感到满意，不然体现不了还权赋能。这是很尖锐的问题，在大城市的城乡结合部，确权都会遇到的问题。级差地租高的地方，确权到户就越来越难。

　　《21世纪》：产权改革的核心内容是什么？

　　陈家泽：还权赋能。让农民充分享受物权权利，土地资源配置就会有效，市场价值规律支配，进行流动。生产要素不能流动，就无法产生价值。

　　我们不仅仅把它看作是保护一种财产权利，它作为保护农民财产权益的制度安排固然是极其重要的方面，但是它还有一个很重要的、不可忽视的功能，那就是产权制度同时也是农业中的资源和农村中的资源实现资本化的一个基础，这点从成都的探索中已经可以清楚地看到。

　　为什么大量社会资本不愿意进入农业，不是农业不能提供具有让市场主体所满意的投资回报，其实赢利模式是存在的，是在农业和农民身上的条条款款太多，农民用什么去获取金融资本？农民的各种权属，因为不完整，不能进行抵押，使土地这种资产价格，人为地大幅度地贬值，在银行不能产生对价。资本从何而来？只能通过制度安排，内生出来。

　　通过确权，农村企业最稀缺的金融资产，通过不同性质的土地权属，如承包权，集体建设用地，与金融机构发生联系，通过抵押性质，取得流动性。

　　改革的价值取向

　　《21世纪》：农民获得的那个确权的小红本，具体有什么权利呢？如果遇到征地，他们可以凭这个拒绝吗？

　　陈家泽：当然可以拒绝。十七届三中全会，就提出要改革征地制度，尊重农民主体意愿。具体的权属，现在还没有确定。我们的设想，是完全还权赋能，让农民自己创造，并通过市场手段来解决。

　　《21世纪》：有观点认为这种做实土地使用权的确权，是变相的土地私有化？

　　陈家泽：土地私有化，不符基本国情，土地兼并产生大量失地农民，造成社会问题，会让农村社会产生很大不确定性。国家物权法颁布后，农民土地权益，主要表现为物权，所以我一直建议，不要争论所有权问题，因为阻力会非常大。我们考虑的是土地使用权。依据是物权法。在这个框架下，才具有可操作性。

　　《21世纪》：如何看待目前的争议？

　　陈家泽：这个问题历来有很大争议，因为土地上形成不同利益结构，凡是已经取得既得利益，或既得利益很大的，是持不同见解的。当然，它对农民是有利的，通过制度创新，实土地资本化，在这一过程，使自己的土地资产转变为财富。

　　试点的风险控制

　　《21世纪》：有观点认为，确权并没有促进流转，所以对改革比较困惑，因为政府也投入了很多成本，但他们没有看到确权的效益。

　　陈家泽：这其实代表了一些基层政府官员的看法。流转不可能立竿见影。确权的目的，是让农民作为市场主体要有的活力，这是土地资本化的基础，资本化必然有个交易过程，交易是市场过程，是不同主体选择的结果，不可能一确权，流转就风起云涌。在确权过程中，产权完整、安全，也有个确定过程，不确定，投资者就会观望。

　　流转是个漫长的过程。它要看现在的制度是不是把捆在农民土地权属上的绳索解得够多，越多，流动性就越大，产权就越明晰，当然，这个时候，土地会更稀缺，就可以用价格来衡量。

　　这种摸着石头过河的改革，试验区能不能找到答案，可不可以找到普适性的道路，取绝于改革者的智慧。和农民的主体作用的发挥。当然，自下而上的改革，最后始终需要自上而下的精英来认可。小岗村的突破就是沿着这个路径而确立的。

　　《21世纪》：成都“土改”的风险是什么？

　　陈家泽：成都改革伴随有很多非议。但任何改革，都会存在这个问题，因此不仅需要大智慧，更需要大勇气。十七届三中会全之后，实际上风险很少了，成都的改革是与中央精神吻合的。

　　其他的有三个方面的潜在风险，是值得注意的，一是不到位的确权，即确权到组，会给将来带来隐患。二是非粮化风险，大量土地流转之后，不种粮食，粮食安全很难保障。三种土地确权过程的控制，治理结构如果没有建立好，农民的意愿没有得到表达，就会出现内部人控制，和巨大的寻租空间。

　　也许还有些问题，我们现在还看不清楚，但最后会由时间来检验。