土地产权改革：如何在风险中前行

　　李秀中

　　对于目前进行的产权制度，尤其是土地制度的改革，其风险性也是不容忽视的。

　　四川省社科院副院长郭晓鸣认为，其一，如果改革过程政府过度行政主导，极有可能偏离产权主体的利益，即主要满足政府的用地需求，土地流转特别是集体建设用地流转的过程也就可能会变成对农民权利的一种新的剥夺方式。

　　其二，改革可能导致土地非农化失控。尽管这项改革的基点必须坚持“放开产权、管住规划”，但在目前地方政府发展冲动极其强烈的背景下，尤其需要担心的是地方政府为了短期和局部利益冲破城市建设规划和农田基本建设规划的限制，肆意扩大建设用地规模，进而加剧耕地短缺矛盾，危及粮食安全。

　　其三，可能带来农民阶层分化加剧的矛盾。有可能出现一些农民为了短期需要轻易放弃土地权利，这样势必会强化农村内部的阶层分化，这就要求必须建立和完善农村基本保障制度。

　　还有，改革面临新的土地合作组织监管的风险。因为单个农户土地流转面临许多制约，客观上要求通过土地股份化的方式采取土地流转的“集体行动”，这就必然带来新的土地合作组织在资产管理和利益分配上的有效监管问题，如果这方面制度设计存在缺陷，则难以避免带来风险监管的风险。

　　正是由于可能产生的这些风险，使得这项改革备受关注，也成为各方争论的焦点。

　　事实上，今年年初，四川省社科院组织法学家和经济学家来探讨农村产权制度改革，会上争论相当激烈。法学家强调现行的法律制度，而经济学家则强调效率。陈家泽说，立法者面临两难境地，必须在静态的安全和动态的效率中进行选择。

　　郭晓鸣说，土地产权制度改革是重中之重，又是非常艰难的过程，利益多元化，有农民、各级政府、集体经济组织、开发商等多方利益。有原有的土地的矛盾，又有新的改革过程中出现的问题，不能指望一步到位的改革，这是一个不断发现问题，进而不断加以修正的过程。

　　郭晓鸣说，改革最重要的地方有两点，一是最直接、最关键的是保护农民的利益的目标，不能以其他目标代替，不能以推进规模经营等要求来模糊这个目标；二是政府在改革过程中，有成本、有风险，应当要有持久改革的准备，有为持久改革支付改革成本的准备。

　　不过，郭晓鸣和成都市社会科学院经济研究所所长陈家泽都相信农民是理性的经济人。正如家庭联产承包责任制以来，农民极大地发挥了自身的主动性。

　　“就犹如公司给工人发了工资，我们没有担心他们把这些钱全花完了。还有就犹如股市一样，不用担心他们就倾家荡产。”陈家泽说。

　　“改革刚开始破题，还未看到明显成效，但是目标是正确的。不是极端的国有化和私有化。”陈家泽说，改革的成功与否在于是否让人民满意。

　　陈家泽说，这项改革的目标就是要达到城乡土地资源形成统一市场，国有集体土地界限模糊，所有经营性用地在一级市场获得。真正实现城乡土地同权同价。这样就可以打破人口、产业、社会事业的城乡分割，呈现梯度分布。

　　陈家泽说，“所有转型期的改革，一般都是自下而上地通过时间检验，人民群众认可，最后获得自上而下的承认，这是中国农村改革的历史经验。”

　　但是他也认为，农村土地改革只是一种探索，是一种自下而上的探索，与未来成型的制度还是有距离的。政府应该包容，允许它试错。走出一条大家都认可，具有普适性的农村产权制度改革的路径。

　　

欢迎订阅2009年《第一财经日报》！
订阅电话：
010-58685866（北京）
021-52132511（上海）
020-83731031（广州）
0755-82416077（深圳）