社科院报告求解：行政审批改革遇到了哪些阻力

　　中国青年报记者近日获得的中国社会科学院《审批改革、腐败治理与市场完善》的报告显示，改革开放以来特别是2001年以来的行政审批改革虽然取得了很大进展，但还只是阶段性、初步性的，审批制度改革远未完成，要继续推进行政审批制度改革，必须转变改革方式。

　　报告撰写者、社科院经济学研究所副研究员林跃勤日前在接受本报记者采访时表示，当前行政审批制度改革中，审批过多过滥的情况还很严重，行政审批改革良性机制远未形成，持续推进行政审批制度改革面临很大阻力。

　　上有政策，下有对策

　　报告显示，虽然经过几次改革，中央和各地政府均削减了为数不少的审批事项，但留存下来的审批数量依然很庞大，而且留下来的审批事项还有许多是政府不该管、属于市场范围内的事情，现行行政审批制度的基础并未根本触动。如目前某市房地产开发商需要经过近20个部门、近200人签字、约60个印章，奔忙两年时间，花费数千万元，才能建设一个项目。同时，审批项目削减中走过场、重数量、避重就轻，避虚就实、明减实增、阳奉阴违，实际上只减那些不能收费或核准的事项，对本部门有利的，特别是一些收费项目却揽在手里不放等现象不少。还有些部门和地方将审批权转移给下属协会、行会等中介机构等，“按下葫芦浮起瓢”的情况普遍存在。

　　此外，一些打着各种名义进行的“变相审批”比审批更麻烦。比如一些项目名义上取消审批，改为备案制，但企业申报备案更加复杂麻烦，所需要的周期更长。再比如一些互相矛盾、互为前提的许可条件，让企业在办证的时候左右为难。

　　据林跃勤介绍，国外有研究表明，在发达国家，办一个企业平均需要过6关，用26天，花费年收入的8%；而在发展中国家，平均要过11关，用59天，花费年收入的122%。“目前在中国注册一个企业平均需要多少天，没有准确的数字，预计是发达国家的若干倍”，林跃勤说，“慢的主要原因就是行政限制和审批程序依然比较烦琐。”

　　报告表明，我国行政审批制度改革始于上世纪80年代，而全国性大规模行政审批制度改革则是从2001年开始的。2001年9月，为了适应加入WTO对转变政府职能的需要，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组，全面清理国务院各部门、单位的审批项目，并在全国范围内有序地展开，触及到行政审批各个方面，标志着行政审批改革进入到实质性阶段。然而报告认为，目前进行的行政审批改革大多是被动进行的，良好的改革机制远未形成。

　　报告分析认为，目前的改革大多是应急型、浅层型、减量型和被动型的，改革偏向审批项目数量上的压缩，有的地方甚至玩起数字游戏。行政审批制度改革缺乏长期规划和经常性，改革依然具有自上而下、政治运动式、风暴式改革的痕迹。自觉进行审批体制改革的内在动力不足，2001年以来的审批改革主要是在履行加入WTO承诺的外部压力下发生的，并非完全是自觉自发的。行政审批制度改革还没有以体现国家意志的法律形式予以规范，如设立审批事项的权力、审批程序、监督措施等的法定化均未实现，也还不能适应市场经济对政府管理的要求。

　　正因为各地区、各部门的审批改革具有被动特性，所以，常常造成改革在不同地区、不同领域表现得极不均衡。

　　行政审批改革和项目削减要求基本上是按照各地区自我检查、自我削减、自我“瘦身”，使中央要求与目标和地方的实际执行差距较大，各地审批改革进度不一、有的砍得多，有的减得少，苦乐不匀突出，出现了“谁减的多，谁吃亏”的逆向刺激。时间一长，就有可能出现对同一事项不同地区做法不同、不同省市同一部门职能大相径庭的情况。

　　阻力来自何方

　　报告还认为，持续推进行政审批制度改革面临很大阻力。从目前情况看，由于政治体制改革和反垄断改革滞后，如政府职能部门和官员为了自身利益，不愿继续放权，甚至借口经济发展中的新事物、新情况要求增设新的机构、新的行政许可和审批权，垄断部门也希望借助各种审批门槛，限制其他竞争者的进入。

　　报告针对这些问题提出若干对策建议，包括继续转变政府职能，减少审批数量，强化审批制度改革中的反腐败机制，加大对审批寻租腐败的惩罚力度。

　　报告特别强调要创新行政审批改革模式，提出要实现五个转变：从以往的临时性、阵风式审批制度改革转向按照内外环境变化和完善市场经济客观需要经常性的改革；由头痛医头、脚痛医脚的被动性、补漏性改革转为主动性、预防性改革；从偏重于发命令、定指标等方式的指令性改革向依据社会经济发展需要决定审批事项增减的制度性改革转变；从单项性、局部性改革转向配套性、整体性改革，把行政审批制度改革与司法体制、人事体制、价格体制等其他各项改革紧密结合起来；从重改革过程和规模向重改革质量和绩效转变，特别是要消除那种以为减少了审批数量，而对数量减少之后的监管、运行方式和效果不闻不问，作为审批制度改革成功的浅薄思想。