审批制不破,大部委改革或将事倍功半

　　王东京：中央党校经济学部主任

　　学界讨论大部委制改革已有一段时间,早就想写文章,但每次都欲言又止。倒不是我不赞成大部委制,而是认为大部委改革并非始于今日,也没有必要过多地予以渲染。远的不说,2003年新组建商务部和国资委,敢问不是大部委是什么?我体会,所谓大部委制,说白了就是国务院启动新一轮机构改革。

　　掐指算,改革开放30年,政府大的机构精简至少有五次,其间部委合并也屡见不鲜。此次中央高层决定再对政府机构动刀,原因是政府部门的职能重叠、机构臃肿问题至今未解决好。积重难返,若不将相近部门合并,釜底抽薪,不仅政府瘦身难,而且由于政出多门,相互掣肘,决策效率则无从提高。从这方面看,推行大部委制有必要,并非多此一举。

　　综观天下,由于国情有别,各国政府机构设置虽无划一模式,但有一点可肯定,市场经济国家施行的皆是"小政府、大社会"。空口无凭,以事实为证:美国目前的部级机构,仅15个;英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、法国18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。而当下我们国务院下属的部委就有28个,特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个。

　　说过多次,我不反对机构改革。问题是,改革的次序应如何安排?是先改机构还是先改行政审批?我的观点,应先改行政审批。审批制不破,机构改革将事倍功半。有前车之鉴,以往的机构改革,哪次不是改一回次膨胀一回?个中原因,大家都说是官本位作祟,而官本位背后,其实就是行政审批权。设想一下,假若政府没有审批权,那么人们怎会千方百计要进机关?

　　机构改革的难处正在于此。

　　现在看,推行大部委制最大的困难,恐怕是官员分流。据说,仅组建一个"大交通部",就得多余出10个副部级官员,那么局、处以下的官员呢?怕是数以千计吧。不要说让这些人辞官回家,就是降级安排,人家也未必乐意。不是吗?当初国家体委改体育局,降为副部级,可不久又改为体育总局、恢复正部级,为何?具体背景我不知,但将心比心,谁愿意自己官越做越小呢?

　　推行大部委制,另一困难是功能整合。以大交通部为例,据说思路是要把民航总局、交通部、铁道部合并。当然,机构合并不难,只要国务院点头,操作易如反掌。可要知道,机构合并是一回事;功能整合却是另一回事。前几年,国内大学合并一阵风,结果如何呢?貌合神离!据说现在有的大学正副校长达20人之多,人多嘴杂,大小事情都议而难决。大学尚如此,何况是有职有权的部委官员!

　　退一步讲,即便政府的官员高风亮节,能以大局为重,功能整合也非易事。想的到的困难首先在体制,民航总局和交通部的企业,现已归属国资委,而铁道部既是政府机构又拥有数千亿资产,体制不同,怎可简单拼装?而从管理角度看,目前铁道部、交通部和民航总局都有自己的调度中心,受技术限制,这三个中心近期还无法合并,若水陆空交通各自为战,不能协同调度,整合功能就是一句空话。

　　大交通部如此,而大能源、大农业、大文化等部委组建,其情形亦会差不多。于是这就带出了一个问题:大部委究竟应该多大合适?是越大越好吗?非也。经济学讲适度规模,一定是从交易成本看。科斯当年研究企业,曾明确指出企业规模决定于交易成本。企业如此,政府也如此。毫无疑问,国务院推行大部委制,原本是希望提高行政效率,节省协调成本。如果规模过大,导致协调成本更高,那么这样的改革就是得不偿失了。

　　行文至此,我想对大部委制改革说三点建议。第一,以改革行政审批为突破口。中央推行大部委制,旨在完善政府服务,而不是行政权的简单集中。因此政府改革不管怎么改,归根结底就一条,即转换角色,建设服务型政府。这几年,中央一直三令五申,要规范和减少行政审批,并最终将审批制过渡到备案制。若能令此项改革走先一步,将行政审批改为备案,那么迷恋政府机关的人必大大减少,于是机构改革则可顺水推舟。

　　第二,切忌刮风。其实,大部委制的重点不在"大",而在功能整合。"大"不是改革的目的,机构设置大小,必须充分考虑交易成本,宜大则大,宜小则小,不可一味地求全追大。即便是功能相近的机构,合并也可分步到位。总的说有两个原则,一是先动人后动机构;二是先试验后推广。分流人员若不先作安置,动机构必有阻力;若不试点就推广,全线出击难免会打乱仗。

　　第三,完善制衡。大部委一旦组建,毫无疑问,它所掌握的资源会更多。经验表明,权力失去制衡会滋生腐败,因此,如何对大部委施以制衡,是大问题,很紧迫。在下以为,中纪委的纪律检查重要;国家审计署的财务审计也重要,但更积极的制衡应是行政权分立,即决策、执行、监督分开,让裁判不得打球。对此深圳早有探索,决策层不妨加以借鉴。

　　我听到的消息,大部委改革方案日前已报送国务院,据说此次只是组建大交通委与能源部。实行分批改革,当然好,是明智之选;问题是如何强化新组建部委的服务职能,使其真正成为服务型政府,此为改革的重点,且尚待破题,看来,在这方面我们还得多多研究才行。